Høringssvar: KL's bemærkninger til lovforslag om ny arbejdspligt

Lovforslaget udmønter den politiske aftale fra oktober 2023 om, at borgere i kontanthjælpssystemet, som ikke opfylder opholds- og beskæftigelseskravet, som udgangspunkt skal være i arbejdspligt i op til 37 timer om ugen. Indsatsen i arbejdspligten kan bestå af eksisterende beskæftigelsesrettede tilbud som nytteindsats, virksomhedspraktik, løntilskud m.v. Nytteindsats vil udgøre en betydelig aktivitet i arbejdspligten. Der indføres desuden et nyt tilbud kaldet særligt tilrettelagt nytteindsats. Derudover kan danskundervisning, forberedelsestid til danskundervisning, jobsøgning og transport mellem aktiviteter også tælle med i opgørelsen af arbejdspligten. Tilbud om vejledning og opkvalificering kan også tælle med, men begrænses i forhold til i dag, og det vil være et krav, at tilbuddet har et klart og tydeligt beskæftigelsesrettet fokus. Ordinære timer tæller også med i arbejdspligten.

Generelle bemærkninger

KL anerkender behovet for at styrke beskæftigelsesindsatsen for borgere med ikke-vestlig baggrund, som generelt har en lavere beskæftigelsesgrad. Det er dog vigtigt at bide mærke i, at der de seneste år har været en særdeles positiv jobudvikling, og at antallet af ikke-vestlige indvandrere i job er højere end nogensinde før. Det er der mange årsager til, bl.a. gunstige konjunkturer på arbejdsmarkedet og kommunernes beskæftigelsesindsats med fokus på jobrettede og individuelle indsatser.   

KL vil gerne kvittere for en udmøntning af den politiske aftale om arbejdspligt, som på nogle punkter er mere fleksibel end forventet. Det er positivt, at der er mulighed for at benytte andre beskæftigelsesrettede indsatser end nytteindsats, ligesom det er positivt, at kommunerne skal foretage individuelle vurderinger af borgers forudsætninger samt fastsætte det ugentlige antal timer i arbejdspligten individuelt.

Når det er sagt, mener KL ikke, at det at indføre en arbejdspligt for en bestemt målgruppe af ledige med fokus på nytteindsatser, timetælleri og proceskrav er den rigtige vej at gå. Det er der flere grunde til.

For det første er arbejdspligten i modstrid med regeringens egne visioner om at frisætte, nytænke og afbureaukratisere beskæftigelsesindsatsen. I kommissoriet for den af regeringen nedsatte Ekspertgruppe for fremtidens beskæftigelsesindsats, står der bl.a., at ”målet med fremtidens beskæftigelsesindsats skal være større frihed for både borgere og kommuner, hvor den enkelte borger mødes af værdighed og ordentlighed, og hvor der er fokus på indsatser, der hjælper og tilskynder den enkelte tættere på job.” KL mener ikke, at arbejdspligten er med til at skabe større frihed og mere værdighed for borgere og kommuner.

For det andet er arbejdspligten ikke i harmoni med anbefalingerne fra Ekspertgruppen for fremtidens beskæftigelsesindsats’ af 24. juni 2024, der understreger ambitionen om og behovet for den største frisættelse og afbureaukratisering af beskæftigelsesindsatsen nogensinde. Det er KL’s vurdering, at arbejdspligten vil medføre betydeligt mere administration og bureaukrati, samt en række krav og bindinger, som peger i modsat retning af frisættelse.

For det tredje er der ikke evidens for, at nytteindsatser har jobeffekt for borgere langt fra arbejdsmarkedet. KL har en række forbehold overfor nytteindsatser som redskab, både pga. jobeffekten for borgerne, administrationen i kommunerne og respekten for spillereglerne på arbejdsmarkedet. Der er udsigt til en enorm opgave for kommunerne, når der lægges op til at etablere så mange nye nyttejob og særlige tilrettelagte nytteindsatser, der ikke må fortrænge ordinær arbejdskraft, ikke må udgøre ulovlig statsstøtte og ikke må være konkurrenceforvridende.

KL finder det positivt, at det bliver muligt for kommunerne at benytte andre beskæftigelsesrettede indsatser end nytteindsats og særligt tilrettelagt nytteindsats. Det er dog KL’s forståelse, at den afsatte økonomi til arbejdspligten er bundet op på den særligt tilrettelagte nytteindsats specifikt. Dette giver et stærkt incitament til, at kommunerne ser sig nødsaget til at iværksætte særligt tilrettelagt nytteindsats.

KL mener, at det bør fremgå mere tydeligt af lovforslaget, herunder de beskrevne eksempler, at kommunerne kan benytte den fulde vifte af beskæftigelsesrettede tilbud.

KL mener desuden, at det er problematisk, at der ikke er afsat tilstrækkelig økonomi til at øge brugen af hele viften af beskæftigelsesrettede tilbud samt danskundervisning. Især mener KL, at det er en stor udfordring, at der lægges op til en markant begrænsning i brugen af vejledning og opkvalificering og forforløb, da mange borgere i målgruppen er langt fra arbejdsmarkedet. Desuden ved vi fra flere forskningsprojekter og gennemprøvede forsøg, bl.a. ”Flere skal med”, at det, der virker, er virksomhedsrettede indsatser på rigtige arbejdspladser understøttet af faglig og sproglig opkvalificering samt helbredsmæssige indsatser.

KL er bekymret for, at man med arbejdspligten søsætter en kæmpemæssig og ressourcekrævende indsats, som i sidste ende ikke bringer flere i job. KL noterer sig, at regeringens egne beregninger, viser en yderst begrænset effekt på arbejdsudbuddet på 300 fuldtidspersoner pr. år fra 2026 og frem.

Specifikke bemærkninger

Nye registreringer: fire timers jobsøgning/forberedelse og særligt tilrettelagt nytteindsats

Med arbejdspligten indføres to nye aktiviteter/tilbud, som direkte medfører nye registreringer i kommunerne. Den ene aktivitet er de fire timers jobsøgning og forberedelse til danskundervisning udenfor hjemmet, som kan tælle med i opgørelsen af borgers timer i arbejdspligten. Det andet nye tilbud er særligt tilrettelagt nytteindsats, som er et kommunalt organiseret tilbud, som skal ligne en ordinær arbejdsplads med konkrete arbejdsopgaver.

Begge dele kan udelukkende gives til målgruppen for arbejdspligt og er et udtryk for knopskydninger og særregler, som man i den øvrige beskæftigelsesindsats har en vision om at afskaffe.

Begge dele medfører mere administration og nyt bureaukrati i kommunerne og vil kræve, at kommunerne afsætter betydelige ressourcer, både i form af medarbejdere, faciliteter og opdyrkning af nye opgaver, der skal løses. Det faktum, at de fire timers forberedelse og jobsøgning skal foregå udenfor hjemmet i faciliteter, hvor kommunerne skal kunne registrere borgers tidsforbrug, er samtidig et udtryk for mistillid til denne gruppe af ledige. Det undrer KL, at de fire timers jobsøgning og forberedelse er udmøntet på denne vis, da det ikke fremgår af den politiske aftaletekst. At forberedelsestid tæller med, finder KL positivt, men den manglende fleksibilitet og det øgede ressourceforbrug til faciliteter og kontrol, forekommer unødigt rigidt. 

I praksis vil øvrige aktiviteter, der tæller med i en borgers arbejdspligt, også medføre øget administration og bureaukrati. Det drejer sig bl.a. om skøn over timer til transport mellem tilbud, flere samtaler, opfølgninger, partshøringer og sanktioner, optælling af timer, der bruges til jobsamtaler, beskæftigelsesrettede tilbud, nytteindsatser, særligt tilrettelagt nytteindsats, danskundervisning, indsatser efter social- og sundhedslovgivningen samt lønnede timer. Alt sammen er brikker til det puslespil, som skal lægges kontinuerligt for hver enkelt borger, og som forventes at være ganske foranderligt fra uge til uge. Samtidig vil borgerne opleve mange skift i indsatser, hvilket erfaringsmæssigt ikke opleves meningsgivende og gavnligt for beskæftigelsen. 

For at leve op til arbejdspligten, kræver det, at kommunerne kontinuerligt har åbne tilbud på hylderne. Det er ressourcetungt, og i praksis vil det vanskeliggøre de individuelle match, som erfaringsmæssigt har bedst jobeffekt.

KL rejser en bekymring for, at kommunerne ser sig nødsaget til i høj grad at benytte særligt tilrettelagte nytteindsatser, dels pga. økonomien, dels fordi det i praksis er vanskeligt at tilrettelægge individuelle forløb i samarbejde med virksomhederne, når borgerne skal være i kontinuerlig aktivitet i et væsentlig øget omfang. KL ser en risiko for ”aktivering for aktiveringens skyld” og en genopfindelse af tidligere tiders ”aktiveringsfabrikker”, som allerede af Carsten Koch-udvalget i 2015 blev kritiseret for ikke at have effekt. KL mener, at sådanne forløb risikerer at fastholde målgruppen i ledighed.

Nytteindsatser på kommunale arbejdspladser

Som led i anden delaftale om nytænkning af beskæftigelsesindsatsen blev det besluttet, at tilbud om øvrig vejledning og opkvalificering ikke skal tælle med som ret- og pligttilbud eller til opfyldelse af fokusmålet for indsatsen som led i skærpet tilsyn, med henblik på, at kommunerne skal benytte virksomhedsrettet aktivering på både private og offentlige virksomheder. Med aftalen om arbejdspligt pålægges alene det offentlige område igen at stille et yderligere antal træningsbaner til rådighed. Træningsbaner, der vel at mærke forventeligt vil kræve, at der afsættes medarbejderressourcer hos det i forvejen pressede kommunale personale til igangsættelse og opfølgning.

KL ønsker at værne om attraktive kommunale arbejdspladser med høj kvalitet i opgaveløsningen og forudser, at et yderligere pres på de kommunale institutioner, kan have uhensigtsmæssige konsekvenser for både arbejdsmiljøet og løsningen af kerneopgaverne. KL opfordrer derfor til, at stat og regioner pålægges at stille arbejdsopgaver, ressourcer og pladser til rådighed for den kommunale nytteindsats, så belastningen spredes ud over flere offentlige områder. Til oplysning var der i følge Jobindsats.dk i maj 2024 1.363 tilbud om nytteindsats på kommunale arbejdspladser mod fire i staten og ingen i regionerne.

Begrænsning på tilbud om vejledning og opkvalificering

Som nævnt under de generelle bemærkninger, mener KL, at det er problematisk, at muligheden for at bevillige vejledning og opkvalificering begrænses til kun at være korte kurser med et klart beskæftigelsesrettet fokus, der kan føre til, at personen vil kunne påbegynde et konkret job. Af denne begrænsning følger også, at forforløb, bl.a. til specifikke brancher, der sammensættes af flere på hinanden følgende kurser, ikke længere vil være mulige at bevilge. Det udfordrer mulighederne for at lave helhedsorienterede og sammenhængende indsatser. Konkret mener KL, at det er et problem, at man ikke længere vil kunne lave forforløb til SOSU-området, som i høj grad mangler arbejdskraft. Desuden har kommunerne en forpligtelse til at gøre borgerne i stand til at begå sig digitalt på fx Jobnet, hvor de skal joblogge, udfylde CV m.v. Når kommunerne ikke længere kan lave undervisning i IT-kundskaber, er det svært at opfylde den forpligtelse i lovgivningen.  

KL mener principielt, at kommunerne skal have frihed til at foretage en faglig vurdering og i dialog med borger give det tilbud, som bedst hjælper og tilskynder borgeren til at overgå til beskæftigelse. KL vurderer, at mange borgere i målgruppen for arbejdspligt har brug for vejledning og opkvalificering, da de er langt fra arbejdsmarkedet, har mangelfulde danskkundskaber, mangelfulde it-kundskaber og mangler kvalifikationer, der står mål med arbejdsmarkedets behov. Mange vil have brug for opkvalificering, før de har forudsætninger for at deltage i virksomhedspraktik eller nytteindsats.

Helt nyankomne flygtninge, herunder FN-kvoteflygtninge, er også omfattet af arbejdspligten og har brug for en generel introduktion til det danske arbejdsmarked. KL finder det kritisabelt, at kommunerne ikke længere kan iværksætte sådanne undervisningsforløb. Alt andet lige, kan man ikke forvente at helt nye flygtninge kan indgå direkte i beskæftigelsesrettede tilbud uden understøttende og introducerende indsatser.   

Afskaffelse af modul 6 på Danskuddannelse 1 og finansiering af danskundervisning

KL noterer sig, at man med lovforslaget ønsker at forkorte Danskuddannelse 1 ved at afskaffe modul 6. Besparelsen ved afskaffelsen af modul 6 skal bruges som delvis finansiering af arbejdspligten.

KL mener, at det er dårlig timing at omlægge Danskuddannelse 1 på nuværende tidspunkt, da regeringen i starten af 2024 nedsatte en tværministeriel arbejdsgruppe om danskundervisning på tværs af danskuddannelsesområdet og VEU-området, som skal afrapportere medio 2025. Arbejdsgruppens opgave er bl.a. at komme med bud på en ny organisering og finansiering af danskuddannelserne. Denne omlægning vil potentielt medføre flere omlægninger af Danskuddannelse 1 på ganske få år, hvilket er yderst uhensigtsmæssigt ud fra et kommunalt perspektiv, da det bl.a. må formodes at medføre en større administrativ opgave.

Samtidig mener KL, at det er uhensigtsmæssigt at skære på danskundervisningen, da vi bl.a. fra Rockwoolfondens Forskningsenheds analyse ved, at mere danskundervisning har en positiv indvirkning på den langvarige beskæftigelseseffekt. De Økonomiske Råd har ligeledes påpeget dette i seneste forårsredegørelse Dansk økonomi Forår 2024 i relation til arbejdspligten. Det er vigtigt at bibeholde den gode balance mellem danskundervisning/danskuddannelse og beskæftigelsesrettede indsatser, vi har i dag.

KL ser positivt på, at man ikke ønsker at begrænse muligheden for at tilbyde danskundervisning som tilbud om vejledning og opkvalificering til borgere omfattet af LAB-loven. KL er dog bekymret for den manglende finansiering, da det må formodes, at en større andel af de kontanthjælpsmodtagere, som omfattes af arbejdspligten, har mistet retten til danskuddannelse og muligvis vil have behov for dansksproglig opkvalificering. Dette vil medføre øgede udgifter til danskundervisning som tilbud om vejledning og opkvalificering, hvilket man ikke umiddelbart har taget højde for i de økonomiske beregninger af lovforslaget.

Uddannelsesindsats for unge

Det fremgår af lovforslaget, at personer, der er omfattet af arbejdspligt, og som har et uddannelsespålæg, skal have den indsats, arbejdspligten kan bestå af. Dvs. beskæftigelsesrettede indsatser og ikke uddannelsesrettede indsatser. Det forekommer modsætningsfyldt, at man på den ene side giver et uddannelsespålæg og på den anden side afskærer mulighederne for uddannelsesrettede indsatser. 

For unge i alderen 15-25 år, som ikke har en ungdomsuddannelse, ikke er i gang med en ungdomsuddannelse eller ikke er i job, er der krav om, at den unge skal have en sammenhængende indsats på tværs af uddannelses-, beskæftigelses- og socialområdet i den kommunale ungeindsats (KUI). Ved at indføre arbejdspligt for unge, er KL bekymret for, at uddannelsesindsatsen og samarbejdet i KUI bliver nedprioriteret, da fokus bliver at leve op til kravet om arbejdspligt, ikke at arbejde med de unges udfordringer og forankre den unge i uddannelse eller job. Særligt har mange unge på overgangsydelse generelle udfordringer pga. traumer, negative hændelser i opvækst og skolegang samt manglende danskkundskaber. Denne gruppe unge profiterer af det tværfaglige arbejde i KUI. 

KL mener, at det bør være muligt at bibeholde muligheden for at arbejde uddannelsesrettet for unge omfattet af arbejdspligt. Når det ikke længere er muligt at arbejde uddannelsesrettet for de unge, der er omfattet af arbejdspligt, som har et uddannelsespålæg, svarer det i praksis til at afskaffe uddannelsespålægget for målgruppen.

Individuel vurdering af arbejdspligtens indhold og omfang

Det foreslås i lovudkastet, at kommunerne skal foretage en individuel vurdering af borgers forudsætninger, så indhold og omfang af arbejdspligten afstemmes til den enkelte borger. Den politiske intention er, at borgerne deltager i så mange timer som muligt.

KL ser positivt på, at kommunerne ved tilrettelæggelsen af indsatsen skal tage hensyn til borgers forudsætninger, men undrer sig over, at der udelukkende er fokus på borgers helbredsmæssige (både fysiske og psykiske) situation. Der kan være andre forhold, der vanskeliggør deltagelse i et højt timeantal, fx sociale forhold, udsathed m.v. Nogle borgere har så komplekse problemstillinger, at det er en succes at deltage ganske få timer. Et konstant pres for at øge timeantallet kan medvirke til, at borgeren sygemelder sig, hvilket kan medføre, at indsatser og den opnåede progression risikerer at blive tabt på gulvet. KL er optaget af, at kommunerne kan bevare fokus på borgerens forudsætninger og formåen, fremfor borgerens begrænsninger.  

KL forudsætter, at den individuelle vurdering af borgers forudsætninger foretages af kommunerne uden krav til lægelig dokumentation. KL opfordrer desuden til, at registrering af indhold og omfang af en borgers arbejdspligt foretages så administrativt enkelt som muligt.

Transportgodtgørelse

KL ser positivt på, at transportgodtgørelse til borgere i arbejdspligt omfattet af Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats kan gives på samme vis, som til borgere omfattet af Lov om integration af udlændinge i Danmark. KL opfordrer til, at godtgørelse af transportudgifter sker så smidigt som muligt, og at man ikke, i den bekendtgørelse der forventes udstedt, kræver dokumentation i form af kvitteringer for køb af fx buskort. Det vil være mest hensigtsmæssigt at kunne give transportgodtgørelse ud fra forventet fremmøde (forudbetalt) fremfor ud fra faktisk deltagelse (bagudbetalt). KL opfordrer samtidig til, at godtgørelses- og befordringsreglerne generelt forenkles på tværs af målgrupper, og ikke kun borgere omfattet af arbejdspligten.

Positivt med navneændring i integrationsloven

KL ser positivt på den foreslåede ændring af navnet på programmet efter integrationsloven fra selvforsørgelses- og hjemrejseprogram til introduktionsprogram. Det har siden indførslen af navnet selvforsørgelses- og hjemrejseprogram i 2019 været vanskeligt for kommunerne at kommunikere den dobbelttydighed, der ligger i navnet.  

Monitorering og evaluering

Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering og Udlændinge- og Integrationsministeriet vil monitorere og offentliggøre data vedrørende arbejdspligten. KL opfordrer til, at man måler på kommunernes resultater og ikke processer, herunder brug af specifikke tilbudstyper. Monitorering af arbejdspligten bør i øvrigt spille ind i det generelle tilsynsparadigme på beskæftigelsesområdet og de forventede, fremtidige ændringer.

KL henstiller til, at der bliver ensartede monitorerings- og opgørelsesmetoder på tværs af STAR og UIM. 

KL forventer at blive inddraget i den konkrete udformning af monitoreringen, herunder hvilke målepunkter, der skal iagttages, samt designet af den evaluering, der skal foretages medio 2027.

Økonomiske konsekvenser

Arbejdspligten kommer til at bestå af nytteindsats, den nye særlige tilrettelagte nytteindsats samt virksomhedspraktik, småjobs m.v. I Ekspertgruppen for fremtidens beskæftigelsesindsats´ kortlægning af tids- og ressourceforbruget i jobcentrene, er tidsforbruget for udplaceringer i virksomheder opgjort. Kortlægningen belyser, at der er en administrativ meropgave forbundet med oprettelsen af disse tilbud. Omvendt vil der være mindreudgifter som følge af færre vejlednings- og opkvalificeringstilbud. Kommunerne bør kompenseres for nettoeffekten af de administrative ændringer. Det fremgår ikke af lovforslagets nuværende form. Udgifter til ændringer i kommunernes it-systemer fremgår heller ikke af lovforslaget.

KL bemærker, at arbejdspligten - ligesom andre dele af den aktive beskæftigelsesindsats - må forventes at være konjunkturfølsom, således, at aktiviteten for den særlige tilrettelagte nytteindsats varierer afhængigt af konjunkturerne. Ekspertgruppen for fremtidens beskæftigelsesindsats har foreslået at samle udgifter til beskæftigelsesindsatsen under servicerammen (HK6) fremfor overførselsrammen (HK5). KL bemærker, at en sådan ændring vil gøre det svært for kommunerne at styre økonomien relateret til den særligt tilrettelagte nytteindsats, hvilket kan have den konsekvens, at kommunerne skal prioritere mellem at give tilbud i forbindelse med arbejdspligten og levere andre velfærdsydelser på fx skole- dagtilbuds- og ældreområdet. Den særlig tilrettelagte nytteindsats bør derfor fastholdes under overførselsrammen (HK5).

KL tager generelt forbehold for de økonomiske konsekvenser af lovforslaget, som ikke har været i økonomisk høring. Indførslen af nye tilbud og aktiviteter er forbundet med en vis usikkerhed i relation til form og særligt økonomien, som ligger bag. Flyttes udgiften fra overførselsrammen til servicerammen inden arbejdspligten er fuldt implementeret, vil det lægge pres på kommunernes serviceramme, hvis de faktiske udgifter overstiger de skønnede. Ved at fastholde dem under overførselsrammen, sikres det, at kommunerne løbende tilpasses i forbindelse med de årlige økonomiaftaler.

Forbehold for politisk behandling af høringssvaret

Det har inden for den fastsatte høringsfrist ikke været muligt at behandle KL’s høringssvar politisk. KL tager derfor forbehold for den efterfølgende politiske behandling af høringssvaret.