Skab råderum ved at genbesøge betalingsmodellen på skoleområdet

Rammevilkår kan ikke forklare forskellen i kommunernes andel segregerede elever
En analyse fra Social- og Indenrigsministeriet Benchmarkingenhed fra januar 2021 viser, at der er stor forskel i andel elever i segregeret specialundervisning, når der tages højde for forskelle i kommunernes rammevilkår jf. figur 1. I analysen peges bl.a. på, at den kommune med den højeste segregeringsgrad, har en segregeringsprocent, som er 2,8 procentpoint højere end hvad der kan forventes. Omvendt har kommunen med den laveste segregeringsgrad, når der tages højde for elevgrundlaget, en segregeringsprocent som er 2,6 procentpoint lavere end forventet.

Figur 1: Andelen af segregerede specialundervisningselever i forhold til hvad man kan forvente på baggrund af kommunernes rammevilkår, skoleår 2019/2020

Kilde: Social- og Indenrigsministeriets Benchmarkingenhed: ”Benchmarkinganalyse af andel segregerede specialundervisningselever i kommunerne”,  januar 2021

De store kommunale forskelle, selv når der tages højde for elevgrundlaget, indikerer, at der et handlerum for kommunerne, når man skal arbejde med inkluderende læringsmiljøer.

Ifølge Rikke Mejdahl Bøjlesen, Senior Manager hos BDO, som har arbejdet med inklusion og specialundervisning i en række kommuner, så er der i kommunerne et ønske om at rumme flere børn i den almene undervisning. Det store spørgsmål er dog, hvordan man skal lykkedes med dette: ”Der er flere faktorer, der har indflydelse på, hvor mange børn der segregeres til et specialundervisningstilbud. En af dem er selvfølgelig elevgrundlaget, som betyder noget – men langt fra alt. Min erfaring er, at det handler lige så meget om, hvilket børnesyn og hvilken kultur, der præger folkeskolen i den pågældende kommune. Derudover handler det om den pædagogiske ledelse, om samarbejdet mellem skoler og PPR, og delvist også hvordan visitationsudvalget arbejder og er sammensat, og hvordan viften af specialundervisningstilbud er opbygget.”

Kommuner med en decentral betalingsmodel har færre segregerede elever

Et andet resultat fra analysen fra Benchmarkingenheden er, at der er en sammenhæng mellem kommunernes betalingsmodeller og kommunens segregeringsprocent.

Teorien er, at segregeringsgraden i centrale betalingsmodeller vil være højere, da skolerne ikke skal medfinansiere undervisningsudgifter til specialundervisning. Derimod er der i decentrale modeller et større incitament til at finde løsninger for det enkelte barn, som tilgodeser barnets behov tættere på almenområdet. Analysens resultater bekræfter dette; kommuner med et fuldt decentralt betalingsansvar har en lavere segregeringsgrad, når der er taget højde for kommunernes rammevilkår.

Ifølge Rikke Mejdahl Bøjlesen, så er der ingen tvivl om, at betalingsmodeller har en betydning for segregeringsgraden:

”Det er en stor fordel at anvende incitamentsmodeller i den økonomiske styring af specialundervisningsområdet. Først og fremmest fordi det understøtter, at skolerne tager ansvaret for inklusionsopgaven på sig. Det er ene og alene ude på skolerne, man kan gøre en reel forskel for børnene. Derfor er det også nødvendigt at sørge for, at økonomien til at løse opgaven følger med. Mange skoler vil gerne arbejde mere med mellemformer, men har svært ved at finde de økonomiske muskler til det – her er incitamentsmodellen oplagt til at skabe og synliggøre det råderum.”

Rikke Mejdahl Bøjlesen tilføjer: ”Incitaments- eller betalingsmodeller virker jo ad to veje: de sender flere penge ud at arbejde ude på skolerne, så de kan investere i fx mellemformer, flere holdtimer, co-teaching, faglige vejledere eller noget helt femte. Samtidig tvinger de skolerne til altid at tænke i, hvilke lokale og mindre indgribende tiltag, de selv kan iværksætte for barnet i almenområdet i stedet for at sende ressourcerne ud af skolens økonomi ved at betale eksklusionstakster.”

I Hjørring Kommune er nøglen til succes dialog og opfølgning

Hjørring Kommune har lige som mange andre kommuner en udfordring med stigende andel elever med behov for segregerende specialundervisning. Derfor har kommunen i foråret 2020 gennemført en omfattende evaluering af deres tildelingsmodel på skoleområdet og revideret deres tidligere model. Modellen bygger på værdierne: Tillid, retfærdighed og gennemsigtighed. Dette udmønter sig i en række krav til den endelige model, bl.a.:

• Tydeliggørelse af den enkelte skoles økonomiske råderum, herunder hvordan budgettet er blevet til
• Modellen skal være let at forstå og let at forklare – for forvaltningen samt for skoleledere og skolebestyrelser

Hjørring Kommune har haft et stort fokus på at inddrage aktørerne på skoleområdet i processen frem mod den nye model for, at alle får en forståelse af, hvilke elementer og forudsætninger modellen bygger på.

Kommunen lægger særligt vægt på, at alle parter løbende orienteres om og gøres bekendte med de økonomiske præmisser. Dét vurderes at være forudsætningen for, at kommunen kan lykkedes med at skabe mere inkluderende skoler. Det betyder bl.a. at modellen gennemgås med skolerne årligt, når det nye budget er vedtaget. Her er der særligt lagt vægt på ændringer i tildelingen.

Jesper Carlsen, direktør for Børn, Skole og Undervisning i Hjørring Kommune, vurderer, at dialog med alle parter er en forudsætning for at lykkedes, ligesom opfølgning er afgørende for at vedligeholde tilliden til modellen: ”Tydelighed omkring råderummet er en forudsætning for, at der kan være konstruktive drøftelser omkring koblingen mellem det politisk fastsatte aktivitets- og serviceniveau og så den økonomiske ramme, der er udmøntet på de enkelte skoler.

Det har derfor været vigtigt, at det med den nye tildelingsmodel kunne tydeliggøres, at skolerne kan leve op til deres undervisningsforpligtigelse indenfor den politisk besluttede skolestruktur, men samtidig at skolerne decentralt har mulighed for at tilpasse rammen til lokale behov.

En tydeliggørelse af elementerne i tildelingsmodellen har bidraget til at sikre, at modellen kan ses som et dialogværktøj for decentrale drøftelser i forhold til, hvordan rammen lokalt kan udmøntes og dermed, hvilke ”økonomiske” håndtag, der kan skrues på ud fra de forudsætninger og strukturer, der gør sig gældende lokalt. Dette gælder både i forhold til skolens ledelsesniveau men også i dialogen med MED-organisation, skolebestyrelser og øvrige aktører på skoleområdet.”

Alle midlerne kommer ud på skolerne til gavn for alle elever

Den nye tildelingsmodel i Hjørring Kommune er en fuld decentral model, hvor alle midlerne udmøntes til skolerne. Skolerne råder frit over udmøntningen af midlerne og kan på den måde beslutte, om de skal bruges på f.eks. holddeling, ekstra lærere i undervisning eller arbejdet med mellemformer. I Hjørring Kommune har man desuden besluttet, at alle skolerne betaler samme gennemsnitstakst uanset, hvilket tilbud barnet visiteres til, når de har et behov som ikke kan understøttes i folkeskolen.

Jesper Carlsen mener, at der er gevinster at hente ved at få en større andel af midlerne ud på skolerne: ”Det er skolerne, der kender elevernes forudsætninger ift. udvikling, læring og trivsel og derfor bedst kan prioritere ressourcerne i forhold til de lokale behov.”

Jesper Carlsen tilføjer og lægger vægt på forvaltningen rolle: ”Det er vigtigt, at der løbende kommunikeres ud i organisationen omkring ændringer af modellens forudsætninger som følge af ændrede politiske prioriteringer. Dette for at sikre, at der fortsat er gennemsigtighed omkring de forudsætninger, som modellen bygger på og som har betydning for råderummet ude på den enkelte skole.”

Også ude på skolerne er der stor glæde for den meget decentrale styring og det store handlerum fortæller Rasmus Carlsen, som er skoleleder i Hirtshals: ”Servicerammen for den enkelte skole bliver jo ikke større, fordi den er styret decentralt, men da stort set alle midler er udlagt til lokal prioritering og vores tildelingsmodel ikke er foreskrivende, har vi som Skoledistrikt mulighed for at prioritere midlerne til indsatser, der passer til den struktur og de kompetencer og menneskelige ressourcer der er til stede på det enkelte undervisningssted og på tværs i et skoledistrikt.

De fleksible ressourcer kan blandt andet anvendes til at udfordre strukturer i den faglige undervisning og i forhold til, at inklusionsopgaven giver muligheder for at lave indsatser for den enkelte elev, klassen eller forskellige former for holddannelser. Vores tildelingsmodel og decentrale styring betyder ikke et fravær af ressourceknaphed, men den betyder at de midler der er til rådighed bliver anvendt bedst muligt.”

4 gode råd til hvordan kommunerne kan lykkedes bedre med inklusionsarbejdet

Rikke Bøjlesen, Senior Manager hos BDO, har en række anbefalinger til kommuner, som ønsker at arbejde med deres betalingsmodeller for at understøtte folkeskolernes arbejde med inklusion:

1. De økonomiske muskler skal være der, hvor børnene og muligheden for at lave gode inklusionstiltag er. Derfor anbefaler vi incitamentsmodeller med decentralt betalingsansvar – det kan dog både være i form af fuld takstbetaling eller i kombination med f.eks. en central pulje.
2. Byg en model, der passer til jeres skolevæsen. Når I beslutter jer for, hvor høj eksklusionstaksten skal være, om der skal være undtagelser fra takstbetaling, og om socioøkonomi skal spille en rolle i modellen, skal I se på, hvad der giver mening hos jer. Har I meget små skoler, nytter det ikke noget med en voldsomt høj eksklusionstakst, der vælter hele budgettet på landsbyskolen, hvis bare én elev visiteres til specialundervisning. Alligevel skal taksten være høj nok til at ’det batter’ – ellers er det ikke et reelt incitament.
3. Børnesynet og inklusionskulturen på jeres skoler og på tværs af organisationen er afgørende, hvis så mange børn som overhovedet muligt skal være en del af almenområdets fællesskaber. Betalingsmodellen kan ikke stå alene, og det gode arbejde med fx mellemformer, som den ellers kan understøtte økonomisk, bliver bare aldrig rigtig godt, hvis ikke børnesynet og kulturen er på plads.
4. Betalingsmodeller understøtter også øget tilbageslusning; når et barn er klar til, helt eller delvist, at vende tilbage til almenområdet, følger pengene med. På den måde får skolen igen opgaven, men også midler til at iværksætte indsatser for at fastholde barnet i folkeskolens fællesskaber. Følg derfor løbende op på, hvilke elever der er segregerede med fokus på hvad der skal til, for at barnet kan vende tilbage til almenskolen.