Samarbejde er koden til at styre segregeringen

Flere diagnoser presser kommunernes økonomi

Flere og flere børn modtager psykiatriske diagnoser. Udviklingen presser kommunerne både fagligt og økonomisk. Fagligt, fordi udviklingen stiller krav om stærkere og endnu mere inkluderende fællesskaber i almenskolerne og en langt mere nuanceret vifte af specialundervisningstilbud for at sikre præcise match til de forskellige børns behov. Økonomisk, fordi børnenes behov presser de kommunale budgetter på skoleområdet gennem et øget behov for pædagogiske ressourcer og mere specialiserede kompetencer.

Det øgede pres skaber en kompleks ledelses- og styringsudfordring, hvor det er nødvendigt at fokusere på en tredobbelt bundlinje i form af det enkelte barns tarv, alle børns læring, trivsel og udvikling samt den økonomiske udvikling.

En tildelingsmodel skal understøtte både det pædagogiske arbejde og sikre god økonomistyring

Den praktiske budgetlægning og fordeling af midlerne til specialundervisning kaldes ofte for en tildelingsmodel. Tildelingsmodellen på specialundervisningsområdet har sammenhæng med hvilke økonomiske incitamenter, der skabes i det kommunale system, særligt for almenskolerne, og hvordan visitation af specialundervisning foregår. Derfor er det vigtigt, at tildelingsmodellen er designet, så den både understøtter stærkt pædagogisk arbejde og en sikker økonomistyring i form af forudsigelighed og budgetoverholdelse. En god tildelingsmodel kan skabe bedre sammenhæng mellem fordelingen af ressourcer, de politiske målsætninger og den faglige ledelse.

Samarbejdsmodellen – ”Den tredje vej”

Der er lige så mange måder at tildele økonomi til specialundervisning, som der er kommuner. Fællestrækkene er, at de fleste af modellerne er baseret på en af tre grundlæggende modeller for styring af udgifterne til specialundervisning. Det er enten modellen, hvor det økonomiske ansvar ligger centralt i forvaltningen, modellen hvor det økonomiske ansvar ligger decentralt på skolerne og den tredje model, som Komponent har udviklet, der kaldes Samarbejdsmodellen.

Samarbejdsmodellen er kendetegnet ved tre overordnede principper:

1. Forbundne kar mellem økonomien på almenområdet og specialundervisningsområdet.
2. Faglige og økonomiske incitamenter til samarbejde om løsninger.
3. Et ledelsesfællesskab om det faglige ansvar for opgaven.

I denne model er et af de bærende principper, at budgettet til specialundervisning forvaltes fælles af skolelederne, lederen af PPR og centerchefen med ansvar for skoleområdet. Det er centerchefen, der har det endelige ansvar, det er dog vigtigt at skoleledere og PPR er medansvarlige i forvaltningen af midlerne.

Centralt i denne model er at ansvarliggøre de relevante ledere for forvaltning af specialundervisningsbudgettet for at sikre, at ressourcer og faglige kompetencer tænkes på tværs af skolevæsnet i form af bedst mulige løsninger til gavn for den enkelte elev og det laveste effektive omkostningsniveau.

Opgaven bliver således at identificere og prioritere de faglige opgaver, som ligger ud over den almene undervisning i folkeskolen. Formålet er at skabe bedre mulighed for prioriteringer på tværs af skolerne, hvor udgangspunktet for at fremme inklusion både er det enkelte barn og at få hele børnefællesskabet i trivsel.

Budgettet til specialundervisning dækker som oftest udgiften til de elever, der er visiteret til specialklasser og specialskoler. Budgettet dækker også i denne model udgiften til tiltag for enkeltelever på almenskolerne, som kan udgøre en mellemform imellem specialundervisning og almen, der har til hensigt at sikre at eleven modtager den specialiserede undervisning, der er behov for, med så høj grad af tilknytning til almenområdet som muligt.

Nyborg Kommune har succes med at investere i klassefællesskabet

Nyborg Kommune oplever lige som alle andre kommuner et pres på udgifterne til specialundervisning. I Nyborg Kommunen har man oplevet, at en tredjedel af økonomien til folkeskolen er gået til specialundervisning og specialtilbud. Derfor har Nyborg Kommune sat et mål: ”Flere børn skal blive en del af det almene fællesskab”. Nyborg Kommune har ved at trække på redskaberne fra Samarbejdsmodellen implementeret en model fra 1. januar 2021, hvor skolelederne fremover i fællesskab fordeler midlerne til specialundervisning, specialtilbud og inklusion.

Skolechef, Lars Kofoed, vurderer at den nye tilgang sikrer en højere grad af ansvar for hele inklusionsøkonomien blandt skolerne:

”Ved at samarbejde om visitation, udvikling af de pædagogiske læringsmiljøer samt om den samlede økonomi vedrørende inklusion, så har vi gjort god inklusion til en meningsfuld opgave for os alle, hvor det tidligere ind imellem handlede for meget om at undgå en regning eller en stor pædagogisk opgave.”

Samtidig erfarer Lars Kofoed, at den nye tilgang bidrager til, at skolerne i fællesskab sikrer den rette tilbudsvifte ud fra elevernes behov:

”Vi analyserer nu udfordringerne i fællesskab, og vi udvikler løsninger i fællesskab. I vores ledelsesfællesskab deler vi de gode og mindre gode erfaringer, og på den måde oplever jeg, at vi hurtigt er blevet langt bedre rustede til at løse inklusionsudfordringer i almenområdet. F.eks. arbejder vi nu ud fra en tilgang om ikke at støtte op om den enkelte elev i form af 1:1-støtte eller andre ”overfrakker”, men mere ud fra en tro på, at ressourcerne skal tildeles en klasse eller en afdeling, så vi løfter hele det pædagogiske miljø omkring alle elever. Det kan vi gøre samtidig med, at der er hænder til rådighed, når det brænder på."

Enhver model forudsætter naturligvis politisk opbakning fra kommunalbestyrelsen, og ifølge Lars Kofoed spiller kommunalbestyrelsen en central rolle for succesen:

”Vi inddrog vores politikere meget tæt i udviklingen af vores nye praksis. Den dialog betød, at vi hele tiden var enige om kursen og målene, og at der er en bred politisk forståelse af vores udfordringer samt accept og opbakning til vores forskellige tiltag.”

Også i Nyborg kommunes økonomiforvaltning er de glade for modellen den nye tilgang. Økonomikonsulent, Henriette Schøler beskriver at modellen i sidste ende øger midlerne til elever med særlige behov:

”Denne økonomiske tilgang til specialundervisningsområdet har vist sig at være meget velegnet i Nyborg Kommune. Tilgangen fordeler grundbudget til den basale undervisning og herefter fordeles ressourcer til specialundervisning, alt efter hvor vi bedst løser opgaven. Tilgangen betyder, at den økonomiske gevinst, der skabes i fællesskab, efterfølgende også er til rådighed for ledelsesfællesskabet og bl.a. kan understøtte det generelle inklusionsarbejde på almenområdet.”

Lars Kofoed anbefaler kommuner, som ønsker at arbejde med denne tilgang til, at sikre inddragelse af alle parter og trække på økonomiafdelingen for at få godt styr på data:

”Vi har haft succes med tæt inddragelse af alle parter: Medarbejdere, ledere, kolleger på dagtilbud, politikere og bestyrelsesmedlemmer. Det har givet en meget bred forståelse og opbakning. Derudover har vi prioriteret at have en nøglemedarbejder i skoleafdelingen til at sikre implementering, drift og nødvendige tilpasninger. Endelig har det helt sikkert lettet vores arbejde enormt meget, at vores økonomiafdeling har haft virkelig godt styr på data, så vi altid føler os relativt sikre på at de beslutninger vi tager, får de rigtige konsekvenser.”

Sammenhængen mellem budgetlægning, tildelingsmodel og brug af mellemformer på specialundervisningsområdet

Den økonomiske styring kan bidrage til at skabe bedre sammenhæng mellem fordelingen af ressourcer, de politiske målsætninger og den faglige ledelse. På specialundervisningsområdet er en væsentlige måde hvorpå dette kan ske ved at skabe budgetmæssig mulighed for etablering af mellemformer.

Det er afgørende for både kvaliteten af specialundervisningen i kommunen og udgiftsstyringen, at der findes specialundervisningstilbud og mellemformer, som understøtter et præcist match mellem den enkelte elevs behov og de tilbud, der er til rådighed.

Det vil sige, at tilbuddenes målgruppe, specialiseringsgrad, normering, økonomi, geografiske placering, tilknytning til almenområdet og ledelsesmæssige organisering skal være udtryk for bevidste valg på baggrund af de aktuelle behov hos elevgruppen og strategien på området.

Herved opnås nemlig tre fordele, som hænger tæt sammen:

1. For det første kan tilbuddene tilrettelægges, så ingen elever bliver visiteret længere væk fra de stærke almene læringsfælleskaber end højest nødvendigt. Derved er vejen tilbage til almenundervisning så kort som muligt, hvilket er til gavn for eleven.
2. For det andet har tilbuddene den specialiseringsgrad som er nødvendig i forhold til elevens behov. Hverken mere eller mindre.
3. For det tredje har tilbuddene den specialpædagogiske normering – og dermed pris – der er nødvendig i forhold til elevens behov. Hverken mere eller mindre.

Mange kommuner er i denne tid i færd med eller på vej til at analysere organiseringen af deres specialundervisningstilbud med fokus på ovenstående parametre. De fleste kommuner er desuden optaget af at tilbudsviften bliver så fintmasket som muligt ved at indføre fleksible mellemformer mellem almenundervisning og specialundervisning.