Kommunernes styring på specialundervisningsområdet

Stigende segregering presser de kommunale budgetter

I de seneste år ses en tendens om stigende segregering i landets skoler. En ny kortlægning gennemført af Index100 for Social- og Indenrigsministeriets Benchmarkingenhed viser, at de fleste kommuner oplever et pres på henvisningen til specialundervisning, som følge af en stigning i antallet af børn og unge med psykiatriske diagnoser”.

Kortlægningen viser samtidigt at undervisning af segregerede elever udgør en stor udgiftspost for kommunerne. Således estimeres det, at udgifter til specialundervisning i specialklasser og på specialskoler på landsplan udgjorde 8,2 mia. kr. i 2019. Estimatet er eksklusiv udgifter til PPR og elevbefordring. De 8,2 mia. kr. svarer til 16 pct. af kommunernes samlede grundskoleudgifter og 18,1 pct. af kommunernes samlede folkeskoleudgifter. Derudover viser kortlægningen, at en stor del af kommunerne har oplevet budgetoverskridelser på specialundervisningsområdet i de seneste fire år, og at budgetoverskridelserne typisk bliver dækket inden for skoleområdets samlede ramme. Denne tendens understøtter billedet af at området er svært styrbart og presser de kommunale budgetter – herunder især på almenområdet.

At området er vanskeligt styrbart understøttes ifølge direktør i Index100, Peter Holdt-Olesen af, at antallet af segregerede elever steg med ca. 5 pct. fra skoleåret 2016/17 til skoleåret 2018/19. ”Undervisningsministeriet har endnu ikke offentliggjort tal for skoleåret 2019/20, men vores dialog med kommunerne tyder på, at væksten i antallet af segregerede elever er fortsat og måske endda accelereret ind i det aktuelle skoleår”, uddyber han.

Index100 har endvidere estimeret enhedsprisen for forskellige tilbud. Afhængigt af specialtilbudstypen ligger omkostningen for elever med specialtilbud tre til fem gange så højt sammenlignet med elever i almen klasse, jf. figur 1. Samtidig er der stor forskel på prisen for de forskellige specialtilbud, som varierer mellem 201.000 kr. og 376.000 kr. pr. elev. De høje enhedsudgifter kombineret med den store varians i enhedsprisen betyder, at det er afgørende med en høj grad af styringsmæssig opmærksomhed på, hvor mange elever der segregeres og ikke mindst hvilket tilbud de visiteres til.

Kommunerne bevæger sig mod et mere decentralt betalingsansvar

Overordnet arbejdes der med to modeller for betalingsansvaret inden for specialundervisningsområdet; det centrale og decentrale betalingsansvar. Siden skoleåret 2011/2012 har der været en tendens til, at flere kommuner vælger at lægge betalingsansvaret ud til den enkelte skole, jf. figur 2. Kortlægningen viser, at denne decentralisering af betalingsansvaret forventes at fortsætte, idet 67 procent af de adspurgte skolechefer, der har planer om at ændre i betalingsansvaret, forventer en større grad af decentralisering.

Hvis man ser på tværs af landets kommuner, ses et klart mønster om at et decentralt betalingsansvar er mere udbredt blandt større kommuner. Som illustreret i nedenstående figur, er der endvidere regionale forskelle ift. fordeling af betalingsansvaret. Et decentralt betalingsansvar er særligt udbredt i Region Syddanmark, mens det i mindre grad anvendes i Region Hovedstaden.

Ifølge Peter Holdt-Olesen kan der være forskellige forklaringer på disse mønstre. ”Små kommuner finder måske, at en decentral betalingsmodel er for krævende rent administrativt, eller måske giver de manglende økonomiske incitamenter til inklusion i en central betalingsmodel færre negative effekter i en lille kommune på grund af den større nærhed mellem skoleledere og skoleforvaltning. Hvad angår hovedstadskommunerne, så har de måske i mindre grad end landets øvrige kommuner følt sig økonomisk presset til at indføre incitamentsmodeller. Det er dog også muligt, at det geografiske mønster blot afspejler lokale kulturforskelle i den måde, man tænker og indretter sine styringsmodeller på”, vurderer Peter Holdt-Olesen.

Kortlægningen viser også, at der er forskellige varianter af det decentrale betalingsansvar. Eksempelvis er der variationer ift. hvordan kommunerne organiserer sig ift. placering og størrelse af skolernes betalingsansvar samt valg af takstmodeller, elevafgrænsninger og undtagelser.

Et eksempel på en variant af de to klassiske modeller for betalingsansvaret ses i Hørsholm Kommune. Her arbejder man med den såkaldte Samarbejdsmodel. Der udarbejdes en tildelingsmodel til skolerne, som sikrer, at den enkelte skoles basisopgave kan løses. Den resterende del af budgettet udgør det centrale budget, der skal dække alle de resterende udgifter, der er i relation til skoleområdet. Det første skridt i processen er at fastsætte budgettet til segregerede børn, mellemkommunale tilbud, m.m. gennem en central visitationsproces. Det tilbageværende budget skal udmøntes af et ledelsesfællesskab, der består af skolechefen og skolelederen for hver af folkeskolerne. Ledelsesfællesskabets opgave bliver at identificere og prioritere de faglige opgaver, som ligger ud over den almene undervisning i folkeskolen. I ledelsesfællesskabet sikres en vægtning imellem forebyggende og foregribende pædagogiske indsatser. I ledelsesfællesskabet indgår også ansvaret for prioritering af støttetimer over og under 9 timer.

Allerød Kommune har succes med pilotprojekt om inkluderende dagbehandling

Det store udgifts- og aktivitetspres på specialundervisningsområdet medfører, at mange kommuner arbejder målrettet med at fremme inklusion via innovative indsatser og tiltag. Et eksempel her på er en skole i Allerød Kommune, der har opnået gode resultater via et pilotprojekt om ’inkluderende dagbehandling’.

I Allerød Kommune har der i flere år været et stort fokus på inklusion, hvilket bl.a. illustreres ved at kommunen har arbejder ud fra et ’Fælles Børne- og læringssyn’, som gælder hele 0-18 års området, og som bl.a. har fokus på udviklingen af gode børnefællesskaber og inkluderende læringsmiljøer. En analyse af Allerød Kommunes specialundervisningsbehov gennemført af VIVE i 2017 viste, at Allerød Kommune henviste flere elever til specialundervisning, end hvad man skulle forvente ud fra kommunens elevsammensætning. Kommunen har derfor arbejdet for at sikre en højere grad af sammenhæng mellem specialundervisningsbehovet og graden af segregering, og der er truffet politiske beslutning om, at Allerød Kommune skal blive en mere inkluderende børne- og ungekommune

Som led i kommunens samlede udviklingsretning blev der i 2018 iværksat et pilotprojekt om såkaldt ’inkluderende dagbehandling’ på en skole i Allerød Kommune. Formålet var at skabe en mere fleksibel model for dagbehandling, hvor elever i målgruppen for et specialundervisningstilbud, herunder dagbehandling, kunne modtage den relevante indsats i almenmiljøet.

”Vores målsætning var at undersøge, om flere sårbare elever kunne trives i almenmiljøet, hvis de blev tilbudt fleksibel støtte på skolen baseret på barnets individuelle behov. Dermed kunne vi skåne børnene for skift til og fra segregerede tilbud samt arbejde med de udfordringer, barnet er i, der hvor de opstår,” fortæller Sofie Jordan, chef for Tværfagligt Kompetencecenter i Allerød.

Indsatsen har været forankret i et samarbejde mellem skolens ledelse, lærerne i barnets klasseteam, ressourceteammedlemmer fra Pædagogisk Psykologisk Rådgivning (PPR) og en sagsbehandler i Familieafdelingen, hvis barnets familie var tilknyttet afdelingen. Til at udføre opgaven konkret har Allerød Kommune ansat en lærer, der varetager indsatsen på skolen. Læreren har ageret bindeled mellem forældre, lærere, skoleleder, pædagoger og ikke mindst barnet og yder en fleksibel indsats tilpasset det enkelte barn.

Pilotprojektet har skabt positive resultater for børnenes trivsel og læring, såvel som kommunens økonomi. ”Vi kan se, at børnene er kommet i bedre trivsel, udvikling og læring på skolen og har samtidigt kunnet forblive i deres nærmiljø, så de har kunnet holde fast i kammerater, fritidsaktiviteter osv. Samtidig har indsatsen øget kompetencerne hos de medarbejdere, som er tæt på barnet, da den inkluderende dagbehandlingslærer har kunnet give sparring helt tæt på. Endelig har det været en stor hjælp for skolens ledelse, da den inkluderende dagbehandlingslærer har kunnet have en tæt dialog med forældrene, som kan være svære at nå i det omfang i en skoleleders travle hverdag. At det så også har en positiv indvirkning på økonomien er jo bare ekstra positivt,” fortæller Sofie Jordan.

Som følge af pilotprojektet, er skolen lykkedes med at fastholde flere børn i almenmiljøet, som ellers ville have været visiteret til et segregeret tilbud – fx dagbehandling. Besparelsen ift. udgifter til segregerede tilbud anslås at ligge i omegnen af 2,4 mio. kr. De estimerede mindreudgifter til segregerede tilbud mere end opvejer merudgifterne til ansættelse af en pædagog/lærer/socialpædagog. Uanset faggruppe er det vigtigt, at vedkommende har stort kendskab til skolen, da sparringen skal kunne fungere ind i en skolekontekst. Den økonomiske model bag indsatsen er således i høj grad i balance. På baggrund af de gode erfaringer, påtænker Allerød Kommune nu at udbrede indsatsen til flere af kommunens skoler. Konkret træffes der beslutning herom inden sommerferien 2020 i byrådet.

Hvordan kan man fremme god styring på specialundervisningsområdet?

I følge Peter Holdt-Olesen, partner i Index100, kan man fremme god styring på specialundervisningsområdet via følgende:

1. En decentral betalingsmodel, hvor skolerne betaler en del af udgiften, når elever henvises til specialundervisning
2. En evidensbaseret fordeling af de decentrale specialundervisningsmidler, hvor der tages højde for betydningen af skolernes forskellige elevgrundlag
3. En datainformeret styringstilgang, hvor beslutninger løbende understøttes og evalueres af relevante nøgletal