Hvad driver udgifter på det specialiserede socialområde?

En styringsmæssig og økonomisk udfordring

Mange kommuner oplever styringsvanskeligheder og pres på udgifterne på det specialiserede socialområde. I perioden fra 2012 til 2017 steg udgifterne til det specialiserede voksenområde med ca. 1,8 mia. kr. Det kan mærkes i kommunerne, og mange steder har det været nødvendigt at flytte midler fra almenområderne til det specialiserede område.

Udgiftsstigningen på de specialiserede områder, trækker derfor ressourcer væk fra almenområderne, hvilket kan gøre det sværere at arbejde forebyggende og overholde de økonomiske rammer.

Partnerskabsprojekt stiller skarpt på årsager til udgiftspresset

På tværs af alle landets kommuner er der ingen tvivl om, at udgiftspresset på det specialiserede socialområde er en stor udfordring. Der har dog ikke været klarhed over, hvad der præcis skaber det store pres på udgifterne på grund af store problemer med datakvaliteten. Skyldes det et stigende antal af borgere med en psykiatrisk diagnose? Eller skyldes det dyrere botilbud? Eller noget helt tredje?

For at blive klogere på hvad der er årsag til de voksende udgifter, igangsatte KL et partnerskabsprojekt i slutningen af 2018. I projektet har KL i samarbejde med 30 kommuner arbejdet for at få bedre indblik i aktivitets- og udgiftsudviklingen på området, samt i de underliggende årsager til udviklingen.

Partnerskabsprojektet viser, at de stigende udgifter på socialområdet er drevet af en kraftig aktivitetsstigning på området. Altså er antallet af personer, der modtager en social indsats stigende. Der er flere faktorer der driver den store aktivitetsstigning.

Et stigende antal psykiatriske diagnoser presser kommunerne
En central årsag til aktivitetsstigningen er, at flere personer diagnosticeres med psykiatriske lidelser og derfor søger om hjælp i den kommunale socialpsykiatri (jf. figur 1). I årene fra 2015-2018 steg antallet af:

• Fuldtidsmodtagere af botilbud og bostøtte med ca. 5.000 personer
• Fuldtidsmodtagere med psykiatriske diagnoser med ca. 4.000 personer. (jf. figur 2).

Antallet af personer med en psykiatrisk diagnose er særligt steget blandt unge, og det er først og fremmest diagnoser som ADHD, angst og autisme, der er i vækst. I modsætning hertil er væksten mere afdæmpet blandt diagnoser så som skizofreni, personlighedsforstyrrelser og bipolare lidelser.

Stigningen i antallet af personer med psykiatriske diagnoser udgør ca. 80 pct. af den samlede aktivitetsstigning på det specialiserede voksenområde. Dette skal ses i lyset af, at borgere med psykiatriske diagnoser i udgangspunktet "kun" udgjorde ca. halvdelen af alle indsatsmodtagere på socialområdet.

Positiv udvikling i funktionshæmmedes levealder

En anden årsag til de voksende udgifter er, at levealderen blandt borgere med handicap er stigende. Det er en sundhedsfaglig og socialpolitisk succeshistorie, men for kommunerne har det naturligvis også en udgiftsmæssig konsekvens, når en gruppe har brug for hjælp over en længere årrække end tidligere. De tilgængelige data gør det dog vanskeligt at beregne den eksakte effekt af den stigende levealder ift. udgiftspresset.

Beskæftigelsesreformer medfører en voksende målgruppe
I de seneste år er der gennemført en række reformer på beskæftigelsesområdet med det formål at inkludere en større del af befolkningen på arbejdsmarkedet. Reformerne har dog samtidig bevirket, at flere personer tildeles hjælp på socialområdet.

Den underliggende mekanisme er, at et bredere udsnit af borgere på kanten af arbejdsmarkedet, som følge af reformerne, skal have en aktiv beskæftigelsesindsats. Mange af disse borgere har imidlertid omfattende sociale problemstillinger, som det er nødvendigt at tage hånd om, før den beskæftigelsesrettede indsats kan få effekt. Mange kommuner vælger derfor at kombinere beskæftigelsesindsatsen med socialfaglige indsatser. Antallet af modtagere af bostøtte og botilbud, der samtidig modtager kontanthjælp, er således steget med ca. 35 pct. fra 2015 til 2018.

Hvad kan kommunerne gøre for at afhjælpe udgiftspresset?

Partnerskabskommunerne har peget på en række fokusområder, der kan være med til at reducere presset på området. Erfaringerne er samlet i en afrapportering fra projektet:

• Forebyggende og midlertidige indsatser: Tilgangen til bostøtte og botilbud kan bremses ved at etablere frem-skudt rådgivning og vejledning med fokus på tidsmæssigt afgrænsede forløb (§82-tilbud). Her bliver borgernes problemstillinger håndteret inden de udvikler sig og borgerne får behov for mere omfattende indsatser. I afrapporteringen kan du læse hvordan Randers, Vejle og Roskilde Kommune har opnået gode resultater ved at arbejde med §82 tilbud.

• Fokus på at støttebehov ændres med alderen: Levealderen er stigende blandt borgere med funktionsnedsættelse, og det medfører et nyt opmærksomhedspunkt for kommunerne. Ofte vil støttebehovet nemlig ændres med alderen, da behovet for og lysten til aktivering og udvikling mindskes, mens behovet for pleje og omsorg stiger. Støttebehovet kommer dermed til at minde mere om behovet på det almene ældreområde. I afrapporteringen kan du læse, hvordan Brønderslev Kommune arbejder sammen med de ældre funktions-nedsatte om at flytte dem over mod det almene ældreområde.

• Kobling mellem indsatsen på unge- og voksenområdet: En betydelig del af indsatsmodtagerne har været i kontakt med kommunen i ungdomsårene. Det peger på vigtigheden af et tæt samarbejde på tværs af organisatoriske skel. I Lejre Kommune understøtter de samarbejdet via budgetmodeller, som reducerer kassetænkning mv. i de berørte forvaltninger.

• Fokus på effektiv drift af botilbud: Botilbud udgør 17,8 mia. af de samlede udgifter og der foreligger gode erfaringer og analyser med løsninger på området. Mange kommuner har dog stadigvæk svært ved at implementere mere effektive løsninger på botilbuddene. Ringkøbing-Skjern Kommune har udviklet et samlet koncept for effektiviseringsprocesser på botilbud, som virker. Og som har givet rigtig gode resultater på bundlinjen.

• Incitamenter til progression: Hvis et botilbud lykkes med at skabe progression for borgerne, mindskes støtte-behovet og taksten skal derfor sættes ned. Botilbuddene bliver med andre ord "straffet" økonomisk for at opnå de ønskede resultater. I Mariagerfjord Kommune har de udviklet en model, der håndterer de modsatrettede incitamenter.