Kommuner må selv finansiere de stigende udgifter til det specialiserede socialområde

Af Kim Andreasen

Kommunernes udgifter til det specialiserede socialområde stiger år for år, og den statslige kompensation til kommunerne dækker slet ikke stigningerne. I perioden fra 2018 til 2023 har kommunerne således måttet hæve deres budgetter med 5,9 milliarder kroner til området, mens man kun er blevet tilført 1,6 milliarder til stigende udgifter, der ligger udover dem, som demografien - flere ældre og børn - skaber. Kommunerne har dermed brugt 4,3 milliarder kroner mere, end man er blevet kompenseret. Det viser en ny Momentum-analyse.

Kommunerne har dermed igennem flere år måttet finde pengene til de markant voksende udgifter til det specialiserede område via besparelser på ældreområdet, skoler, børne- og vuggestuer eller andre velfærdsområder, forklarer KL-formand Martin Damm.

“Kommunerne har som de eneste prioriteret socialområdet de sidste mange, mange år. Men vores økonomi er presset. I 2022 viser vores regnskaber, at knap 9 ud af 10 kommuner har overskredet budgettet på socialområdet. Når udgifterne til socialområdet vokser så meget, er vi ude i at må prioritere benhårdt på alle områder for at få det til at hænge sammen,” siger Martin Damm.

En af de kommuner, der er udfordret af de voksende udgifter på det specialiserede socialområde, er Ishøj syd for København. Her er borgmester Merete Amdisen (A) dybt frustreret over situationen.

“Vi har netop i byrådet været nødt til at vedtage kompenserende besparelser på andre områder for at få råd til at levere tilbud på det specialiserede socialområde til de svageste borgere. Det er især områder som midlertidige botilbud og ophold på krisecentre, som presser os. Men man kan jo kun finde besparelser til et vist punkt. Derefter kommer det til at gå ud over andre borgere, som jo også har forventninger til den service, vi skal levere som kommune,” siger Merete Amdisen.

Hos Kommunale Velfærdschefer kan landsformand og direktør i Næstved Kommune, Jakob Bigum Lundberg, bekræfte, at udgiftsudviklingen på det specialiserede socialområde fylder rigtigt meget blandt foreningens medlemmer og efterhånden har gjort det gennem en del år.

“Den her udvikling betyder, at vi hvert eneste år, når der skal lægges budget, starter med at regne ud, hvor mange ekstra penge, det skal gå til det specialiserede socialområde. Alt afhængigt af, hvor stort det beløb er, kan vi så derefter begynde at tage fra andre steder for at lukke hullet,” forklarer Jakob Bigum Lundberg.

Typisk starter man så, ifølge landsformanden, med at se, om der kan skæres ned på nogle af de mindre indgribende tilbud på socialområdet – f.eks. midlertidig botilbudsstøtte eller hjælpen til socialt udsatte.

“Men det slår langt fra til, og så er det, vi er nødt til at kigge på besparelser på f.eks. ældreområdet. Det er meget lidt tilfredsstillende som direktør hvert år at skulle præsentere politikerne for den udfordring, uden at kunne pege på andre alternative løsninger end besparelser,” siger Jakob Bigum Lundberg.

Ekspertudvalgets forslag til løsninger

De store udfordringer på området mundede i forbindelse med 2022-økonomiforhandlingerne mellem regeringen og KL ud i, at der blev nedsat et ekspertudvalg, som fik til opgave at beskrive, hvad det er for nogle faktorer, der driver udviklingen på det sociale område. Samtidig skulle udvalget komme med anbefalinger til, hvordan man kan sikre en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på området.

Formanden for udvalget, som netop har offentliggjort resultaterne af arbejdet, er Torben Tranæs, forskningsdirektør og professor ved VIVE – Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd. Han fortæller, at det netop er den mangel på alternativer og det meget snævre politiske prioriteringsrum på det specialiserede område, som Jakob Bigum Lundberg beskriver, der er medvirkende til, at udgifterne eksploderer.

“På det specialiserede socialområde bliver serviceniveauet i høj grad defineret ud fra borgernes rettigheder og rammer i Serviceloven. Som et eksempel kan nævnes, at borgeren har en ret til at vælge et andet - og også dyrere - længerevarende botilbud, end det kommunen stiller til rådighed. Det gør det meget vanskeligt for kommunerne at styre udgifterne, fastlægge og fastholde et serviceniveau,” siger Torben Tranæs.

De nye tal for kommunernes udgifter til det specialiserede socialområde kommer da heller ikke bag på Torben Tranæs.

“Udfordringen på det specialiserede socialområde har været kendt i flere år, og det er en udvikling, der ser ud til at fortsætte. Når vi i udvalget har set på data, er det også vores klare vurdering, at en del af udgiftsstigningen skyldes, at der er kommet flere borgere med komplekse udfordringer og flere med dobbeltdiagnoser,” siger han.

De voldsomme stigninger i udgifterne til det specialiserede socialområde er da også skabt af de mest omfattende tilbud. En KL-analyse af udgiftsudviklingen fra 2018-2021 i 20 kommuner viser, at de 20 procent af borgerne med de dyreste tilbud har stået for halvdelen af udgiftsstigningerne.

Ser man på gruppen af borgere med tilbud, der koster over to millioner kroner, så kan en ny Komponent-undersøgelse dokumentere, at for halvdelen af disse borgere har en udadreagerende adfærd været udslagsgivende for, hvilket tilbud de har fået. Herudover har selvskadende, voldelig og seksualiserende adfærd været bevæggrunden i 22 procent af tilfældene. Undersøgelsen viser også, at størstedelen har autisme eller udviklingshæmning som hovedfunktionsnedsættelse, og knap hver femte har modtaget en dom. Kompleksiteten gør, at kommunerne sjældent oplever, at der er flere tilbud at vælge imellem for målgruppen. I over halvdelen af tilfældene svarer kommunerne i Komponent-undersøgelsen, at der kun har været én mulig løsning, når en borger har haft brug for et kommunalt tilbud.

Ekspertudvalget peger derfor bl.a. også på, at markedet for at etablere botilbud ikke fungerer optimalt.

“Grundlæggende skaber det nuværende system svage incitamenter for kommunerne til at etablere botilbud under Serviceloven. F.eks. gør anlægsloftet sig gældende - hvad det ikke gør, hvis kommunerne bygger almene boliger og etablerer botilbud i dem. Og kommunerne har også dårligere eller ingen lånemuligheder, når de bygger specialiserede tilbud. Det gør, at der er et kronisk underudbud af specialiserede tilbud, som igen betyder dyrere priser,” forklarer Torben Tranæs.

Ekspertudvalget, der udover Torben Tranæs og Jakob Bigum Lundberg består af syv uvildige eksperter, anbefaler bl.a. at indføre takstlofter på de områder, hvor selvyderprincippet gælder - fx på herberger og krisecentre.

“Takstlofter kunne være et godt styringsredskab for at sætte et serviceniveau, som man i kommunen vedtager, at man kan stå inde for politisk,” forklarer Torben Tranæs.

Ekspertudvalget anbefaler desuden mere fleksible regler for botilbud, der skal sikre, at borgeren får den rette støtte og hjælp – også når borgerens behov ændrer sig.

Et andet forslag fra udvalget går på at lette kommunernes administrative byrder i forhold til merudgiftsydelserne

“I dag skal kommunerne reelt tage helt konkret stilling til, hvor mange ekstra udgifter en borger har til cowboybukser og sko, fordi man har en konkret funktionsnedsættelse. Det er meget tungt at administrere - både for kommunerne, men også for den enkelte borger og dennes pårørende, som bruger virkelig meget tid på det. Vi foreslår, at man opretter nogle kategorier tæt knyttet til borgerens konkrete funktionsnedsættelse, som udløser nogle fast beløb,” siger Torben Tranæs.

Han fremhæver desuden udvalgets forslag om at etablere en låneramme, så kommunerne får mulighed for at låne til at etablere de specialiserede tilbud på mere favorable vilkår end nu.

Bedre muligheder for at styre udgifterne

Martin Damm kalder ekspertudvalgets bud på løsninger for glimrende, og han opfordrer til, at de hurtigst muligt bliver til virkelighed.

“Når man ikke er villig til at tilføre kommunerne flere penge til området, er det helt afgørende, at regeringen giver kommunerne bedre muligheder for at styre udgifterne og bakker op om de svære prioriteringer, vi står med hver eneste dag. Det er umuligt for os at bremse væksten i udgifterne til det specialiserede socialområde, hvis man fra Christiansborg ikke er villig til at skabe en bedre sammenhæng mellem det, kommunerne skal levere, og de midler og værktøjer, der er til rådighed,” siger Martin Damm og uddyber:

”Ekspertudvalget har leveret gode bud på løsninger, som vi forventer regeringen hurtigst muligt kommer i gang med at føre ud i virkeligheden. Vi vil derfor også gøre det til et centralt tema i økonomiforhandlingerne. For der skal ske noget nu, som kan vende udviklingen, så vi ikke står med en milliardstor regning igen til næste år,” siger Martin Damm.

Han understreger, at der stadig er langt igen, og han ser derfor også frem til Ekspertudvalgets videre arbejde, som i efteråret skal resultere i yderligere analyser og anbefalinger.

Jakob Bigum Lundberg understreger, at der skal findes løsninger, som virker også i de kommende år.

“Udgiftsudviklingen, som den er nu, kan ikke fortsætte. Det er helt afgørende, at der fremover skabes mulighed for, at vores kommunalpolitikere kan prioritere på det her område på samme måde som på andre områder. Og i de foreløbige analyser fra ekspertudvalget ser det ud til, at det er muligt at hjælpe denne meget afgrænsede gruppe af borgere med de allermest komplekse behov både bedre og billigere, end vi gør i dag,” siger han.

I Ishøj Kommune peger Merete Amdisen på, at det specialiserede socialområde er et kompliceret område at administrere. Hun mener også, at en lettelse af den administrative byrde vil være vejen frem, og giver et eksempel på en borger, der har fået bevilget et såkaldt Borgerstyret Personlig Assistance - dvs. at borgeren selv kan ansætte hjælpepersonale.

”En af de ydelser, borgeren har brug for hjælp til, er at få tømt sin stomipose. Nu er det halvandet år siden, vi rettede henvendelse til Socialministeriet for at få afklaret, om det er en sundhedsydelse eller en ydelse inden for Serviceloven. Ministeriet er stadig i gang med at undersøge sagen. Jeg kan godt forstå, at vores kommunale medarbejdere ofte har svært ved at finde hoved og hale i reglerne og bruger utrolig mange ressourcer,” siger Merete Amdisen.