Affaldsforbrænding

KL’s plan for at reducere forbrændingskapaciteten i Danmark med 30 procent frem mod 2030 sigter mod at lukke de mindst miljørigtige og mindst effektive anlæg. Tilpasningsplanen viser, at der i 2030 kan opnås en klimaeffekt på 0,5 mio. tons CO2 og en samlet økonomisk effektivisering på ca. 600 mio. kr., med afsæt i klimaplanens forudsætninger. Det faglige grundlag peger på, at der skal lukkes 10 ud af 23 anlæg fra 2026 og frem mod 2030.  Heraf er der tre forbrugerejede selskaber.

Tilpasning af forbrændingsaffaldskapacitet.pdf

Energistyrelsen har sammen med Miljøstyrelsen, Forsyningstilsynet, Statsstøttesekretariatet og Kammeradvokaten vurderet KL's plan, og den 12. februar 2021 orienteret KL og aftalepartierne bag Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi om deres vurdering.

Energistyrelsens sammenfatning af myndighedernes vurdering (ens.dk)

Yderligere bilag og Energistyrelsens powerpoint-præsentation fra orientering af aftalepartierne (ens.dk)

Ea Energianalyses kommentarer til myndighedernes vurderingsrapport den 12. februar 2021 (pdf)

I sommeren 2020 blev et bredt flertal i Folketinget enige om en klimaaftale for affaldsområdet, der indeholder en anmodning til KL om at udarbejde en plan for,  hvordan den danske forbrændingskapacitet kan reduceres med 30 pct. frem mod 2030 på den mest miljørigtige og effektive måde. Planen skulle indeholde en oplistning af anlæg, der står til at lukke ud fra de nævnte kriterier i klimaaftalen. 

Tilpasningsplanen er baseret på en faglig analyse fra Ea Energianalyse, som indeholder mange data og beregninger og derfor har taget tid at lave grundigt.

Ea Energianalyse har indhentet og regnet på en lang række oplysninger fra myndighederne og selskaberne  om anlæggenes effektivitet, miljøperformance samt transport af affald og alternativ produktion af varme og el. Dog stammer data fra de forbrugerejede anlæg udelukkende fra myndighederne, da anlæggene har valgt ikke at bidrage aktivt til KL’s plan. De forbrugerejede anlæg er en del af planen, fordi alle 23 anlæg, der dækker den samlede danske miljøgodkendte forbrændingskapacitet er en del af den politiske aftale.

De 10 anlæg, der ifølge tilpasningsplanen skal tages ud af drift, er fordelt over hele landet med ARGO som det største anlæg og Bornholms Affaldsbehandling som det mindste.  Her nævnt i nedadgående størrelsesorden efter deres kapacitet:

• ARGO (Roskilde)
• MEC Bioheat & Power (Holstebro)
• I/S Norfors (Hørsholm)
• Affaldsselskabet Vendsyssel Vest (Hjørring),
• AffaldPlus (Slagelse),
• Sønderborg Kraftvarme I/S
• Aars Fjernvarme
• Svendborg Kraftvarme A/S
• Hammel Fjernvarme
• Bornholms Affaldsbehandling.

De tre forbrugerejede anlæg på lukkelisten er Hammel, Sønderborg og Aars.

9 af anlæggene er ud fra analysen beregnet til at lukke i 2026, mens 1 anlæg (MEC i Holstebro) er sat til at lukke i 2030. Lukningstidspunktet vil dog også afhænge af de strandede omkostninger som ikke har indgået i den faglige analyse, men opgøres ved siden af.

Den politiske aftale stiller krav om, at de mindst miljørigtige og mindst effektive anlæg skal tages ud af drift, men uden at definere vurderingskriterierne nærmere. Det har derfor været nødvendigt at etablere et nyt fagligt grundlag for tilpasningsplanen, herunder udvælge, hvordan "miljø" og "effektivitet" indgår i grundlaget. I analysen fra EA energianalyse er der redegjort for valg og fravalg, ligesom usikkerheder og udvalgte følsomheder er belyst. Derudover peger analysen på et behov for yderligere afklaringer, når den beregnede tilpasningsplan skal omsættes til en faktisk udmøntning og forhandles politisk.

Der er tale om en kompleks faglig analyse, som er udarbejdet inden for et meget begrænset tidsrum. Der kan altid stilles spørgsmål til forudsætninger og beregninger i så nyt og stort et materiale. Og dermed også til resultatet. Data-grundlaget for tilpasningsplanen er dog det mest ensartede og bedst kvalitetssikrede af sin art.

Kapacitetstilpasningsplan for affald - analyserapport (pdf)

Anlæggenes gæld indgår ikke direkte i grundlaget for planen, men er opgjort separat. Tidsplanen for lukninger vil have betydning for restgældens størrelse, og dermed også for størrelsen af de strandede omkostninger, der er opgjort til knap 9 mia. kr. i 2020. Restgælden for de anlæg der står til at lukke skønnes at være i størrelsesordenen ca. 1,5 mia. kr. i 2026 og ca. 1,0 mia. kr. i 2030. Der kan i tillæg til opgørelsen, være en række øvrige lån, forpligtelser og hæftelser i anlæggene, som vil kunne føre til yderligere strandede omkostninger. Også de tre forbrugerejede anlæg som er beregnet til at lukke, har gæld i KommuneKredit.

Der er  afsat 200 mio. kr. i den politiske aftale til de strandede omkostninger, men hvis beløbet viser sig større, vil forligskredsen tage det op igen. Det dokumenteres med KL’s plan, at der er behov for nye drøftelser i forligskredsen. For KL er det afgørende at få dækket de strandede omkostninger fuldt ud af staten.

Samlet set er det beregnet, at netto-omkostningerne til affaldshåndtering falder fra knap 2,1 mia. kr. i 2020 (657 kr. per ton affald) til 1,5 mia. kr. i 2030 (537 kr. per ton affald) på baggrund af KL's plan for tilpasning af forbrændingskapaciteten. Tilpasningsplanen fører altså i sig selv til en betydelig økonomisk effektivisering på ca. 600 mio. kr. årligt, hvilket der bør tages højde for i den fremtidige økonomiske regulering af sektoren. Nye krav i den økonomiske regulering og nye krav om effektiviseringer før 2030 vil ændre forudsætningerne i KL's plan. Det er KL's vurdering, at tilpasningsplanen leverer på klimaaftalens ønske om økonomisk effektivisering, og at der derfor ikke er behov for yderligere tiltag til økonomisk effektivisering i sektoren, hvis tilpasningsplanen godkendes og gennemføres. 

Af de samlede omkostninger udgør omkostninger til indenlandsk transport af affald 92 mio. kr. i 2020 og stiger til 129 mio. kr. i 2030, hvilket vil kræve en effektiv fordeling af affald imellem de anlæg, der fortsat er i drift. Det er ikke analyseret, hvordan omkostningsreduktionen kan udmøntes lokalt. 

Udover selve planen for lukningen af forbrændingsanlæg  forholder KL’s plan sig til øvrige punkter i klimaplanens ”tjekliste”, herunder bl.a. lovmedholdelighed, organisatorisk ansvarsfordeling, finansiering, indikatorer der kan skabe transparens m.m. Punkter, som har betydning i forhold til den efterfølgende proces og faktiske udmøntning af planen.

Planen er sendt til myndighedernes vurdering, som skal være færdig 15. februar 2021, hvor forligskredsen bag klimaplanen for affald skal orienteres om, hvorvidt myndighederne kan godkende KL’s plan. Eller om  en model baseret på konkurrenceudsættelse  træder i kraft.

Det vurderes i Klimaplanen for en grøn affaldssektor, at uden initiativer vil affaldssektoren stå for en udledning af ca. 2,4 mio. tons CO2e svarende til 5,7 % af de samlede nationale udledninger i 2030.

Klimaeffekten ved tilpasningsplanen ligger især i udsortering af plastik fra det danske affald samt ved mindre import af affald med plastik. Med data for dansk affalds indhold af fossilt CO2 leveret af Energistyrelsen, giver KL’s tilpasningsplan en reduktion på 0,5 mio. ton CO2 fra 2020 til 2030. Andre veje til at nå den samme eller yderligere CO2-besparelse, er fx ved at etablere anlæg for CO2-fangst. Dette indgår ikke i analysen, men potentialet ved CO2-fangst kan blive afdækket fremover.

Ny viden om CO2-fangst på danske affaldsenergianlæg samt to øvrige rapporter om hhv. affaldsmængder og kapacitet af Dansk Affaldsforening supplerer til det faglige grundlag - se links til de tre rapporter nedenfor.

Kapacitetsanalyse, Forbrændingsegnet affald i Danmark, Rambøll, dec. 2020 (danskaffaldsforening.dk)

CO2 fangst på danske affaldsenergianlæg, Rambøll, dec. 2020 (danskaffaldsforening.dk)

Fremskrivning af affaldsmængder til energiudnyttelse i 2030, Dansk Affaldsforening, nov. 2020

Den 16. juni 2020 blev der indgået en aftale mellem regeringen (Socialdemokratiet) og Venstre, Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti, Enhedslisten, Det Konservative Folkeparti, Liberal Alliance og Alternativet om ”Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi”. Formålet med en ”grøn affaldssektor” er, at affaldssektoren bidrager til at indfri 70 %-reduktionsmålet. Det antages i klimaplanen, at affaldssektoren i 2030 vil stå for 5,7 pct. af de nationale CO2-udledninger med ca. 2,4 mio. tons CO2e-udledninger, hvoraf den væsentligste andel stammer fra forbrændingen af affald.

Klimaplanen skal overordnet øge genanvendelsen og nedbringe CO2-udledningerne. Dette opfyldes ved at dreje på tre håndtag:

• Reducere affaldsmængderne og øge danskernes sortering af affald til genanvendelse
• Reducere forbrændingskapaciteten så de tilpasses de danske affaldsmængder
• Investere i nye genanvendelsesanlæg

Det fremgår af aftalen, at affaldsforbrænding ikke længere anses for at være kritisk for Danmarks varme- og affaldsforsyning, og at reguleringen af forbrændingssektoren og det genanvendelige husholdningsaffald ikke er fulgt med udviklingen, hvilket i stigende grad er en barriere for omstillingen til en effektiv, cirkulær økonomi, øget genanvendelse og reduktion af CO2-udledninger.

Aftalen udgør en strategi for cirkulær økonomi, hvormed den skal motivere danske virksomheder i udviklingen af grønne løsninger for affaldsteknologi og cirkulær økonomi, understøtte grøn vækst, velstand og beskæftigelse i Danmark, samtidigt med den skal løse et miljø- og klimaproblem i Danmark og i udlandet. Aftalen indeholder initiativer som ”Øget og strømlinet affaldssortering”, ”Mere genanvendelse af plastaffald”, ”En stærk genanvendelsessektor”, ”Mindre forbrænding og mindre import af affald til forbrænding”, ”Mindre affald og mere cirkulær økonomi”, ”En energi- og klimaneutral vandsektor” og ”Yderligere initiativer frem mod en klimaneutral affaldssektor”.

Det er i afsnittet om "Mindre forbrænding og mindre import af affald til forbrænding", sektion V (s. 10-13) i aftalen, at KL anmodes om at udarbejde en plan for tilpasning af forbrændingskapaciteten, og det er her, at rammerne for KL's plan beskrives.

Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi kan downloades her.

Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi (16. juni 2020) (pdf)

KL's svar på aftalepartiernes anmodning om at udarbejde en plan for tilpasning af forbrændingskapaciteten

KL sendte i første omgang et brev til klimaminister Dan Jørgensen den 18. juni 2020, hvori KL noterer sig, at aftalen om en klimaplan for affaldssektoren er indgået, og at aftalepartierne anmoder KL om at udarbejde en konkret plan for tilpasning af forbrændingskapaciteten inden for en given ramme. KL anmoder i brevet om inden sommerferien at få lejlighed til at drøfte vilkårene for udmøntningen af aftalen med ministeren, herunder tidsplanen og økonomien i forbindelse med at lukke ned for kapaciteten på anlæg, der fortsat afdrager på lån. 

Efter drøftelse med klimaministeren den 25. juni og efterfølgende drøftelse i KL's bestyrelse efter sommerferien sendte KL den 28. august 2020 et nyt brev til Klimaministeren. I brevet påtager KL sig at udarbejde tilpasningsplanen og fremhæver samtidig nogle centrale vilkår herfor:

• Der leveres en tentativ liste over anlæg/ovnlinjer, der kan udfases frem mod 2030, hvorefter der er behov for en politisk proces i foråret 2021, før en endelig politisk godkendelse i sommeren 2021.
• Kommunerne skal holdes økonomisk skadesløse, så tabene ved nedlukning af den kommunalt ejede forbrændingskapacitet dækkes fuldt ud.
• Der opnås klarhed om betingelser for organisatorisk ansvarsfordeling og selskabsskat.
• Der etableres en politisk aftalebaseret model for fordeling af affaldsmængder og økonomi i hele landet, og kommuner uden ejerskab til forbrændingsanlæg tilknyttes til anlæg via medejerskab eller aftaler.
• De statslige myndigheder afklarer, at planen overholder både dansk lovgivning og EU-reguleringen.

Klimaministeren svarede KL i brev af 9. oktober 2020, at det glædede ham, at KL havde besluttet at imødekomme anmodningen om at udarbejde en plan for tilpasning af kapaciteten i affaldsforbrændingssektoren, og at rammer og kriterier for planen fremgår af aftalen om en klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi af 16. juni 2020, samt at eventuelle spørgsmål vedrørende disse rammer og kriterier kan rettes til vicedirektør Martin Hansen i Energistyrelsen. 

Det hører med til historikken, at KL forud for den politiske klimaaftale sendte et brev den 13. maj 2020 til klimaminister Dan Jørgensen og miljøminister Lea Wermelin med ønske om at bidrage konstruktivt til udviklingen af affaldssektoren og indgå dialog og en politisk aftale herom. Herunder forhandle grundlaget for en kontrolleret reduktion af kapaciteten på affaldsenergianlæggene frem mod 2030 og 2050 med markante CO2-reduktioner. 

KL's breve kan hentes her:

KL's brev til klimaministeren og miljøministeren af 13. maj 2020.pdf

KL's brev klimaministeren af 18. juni 2020.pdf

KL's brev til klimaministeren af 28. august 2020.pdf