Klima i den kommunale budgetlægning og klimaaftryk fra forbrug

I DK2020 udarbejder 95(1) kommuner nu klimahandleplaner, der lever op til Parisaftalens målsætninger om klimaneutralitet senest i 2050(2).

Med DK2020 har kommunerne fået en fælles og velafprøvet ramme for arbejdet med det man kan kalde de ”territoriale udledninger”, dvs. udledninger fra de væsentlige kilder i kommunens geografiske område. Det vil typisk være udledninger fra energiforbrug i bygninger, transport, landbrug og industri (scope 1), energi fra forsyningsnettet (scope 2) og affald (scope 1 og 3) – de kilder der er indenfor den røde ring i figur 1 nedenfor.

Kilde: CONCITO for DK2020

Klimahandleplanerne i DK2020 skal anvise hvordan udledningen fra de store udledningskilder i geografien kan reduceres. Det klimaaftryk, der knytter sig til forbrug af varer og tjenester, som ligger udenfor den røde ring på figur 1, er en del af værdikæder, der rækker udenfor den kommunale geografi (scope 3). Det er kommunerne ikke forpligtede til at opgøre i DK2020 – men det er dog en anbefaling.

Mange kommuner vælger derfor også at have initiativer som grønne indkøb, cirkulær økonomi og klima i skole og dagtilbud med i deres klimahandleplaner – også selvom indsatserne ikke ”tæller” i CO2-regnskabet. Når indsatserne alligevel er en del af kommunernes klimahandleplaner, er det dels fordi man ved, at klimaaftrykket fra forbrug er stort. Faktisk er klimaaftrykket fra forbrug formentlig større end de udledninger, der sker i den kommunale geografi(3). Derfor har kommunerne gennem mange år arbejdet med klima i en bred vifte af forskellige indsatser.

En anden grund er, at flere af de indsatser, der skal reducere de forbrugsbaserede udledninger, ligger i direkte forlængelse af kommunernes myndighedsopgaver. Fx at øge recirkulationen af produkter og materialer som led i affaldsforebyggelse eller at øge andelen af klimavenlige eller grønne indkøb for kommunens driftsorganisation.

Der arbejdes altså aktuelt med at reducere de forbrugsbaserede udledninger gennem en lang række konkrete projekter, selvom det i dag er de færreste kommuner, der opgør et egentlig CO2-regnskab over klimaaftrykket fra forbrug.

Nedenfor gives nogle konkrete bud på hvordan der på forskellig vis arbejdes med at reducere klimaaftrykket fra forbrug. Vi har fremhævet nogle af de mest anvendte tilgange og henvist til enkelte kommuner. Men der er helt sikkert både andre tilgange og langt flere kommuner, der er i gang. Det hører vi meget gerne om.

En måde at arbejde med at få overblik over og på sigt forsøge at reducere klimaaftrykket fra forbrug er ved at forankre og koble klima i den ordinære budgetproces. Ifølge en undersøgelse fra KL er en forankring af klima i budgetprocessen i høj grad efterspurgt politisk og desuden anses det som vigtigt for at nå kommunens klimamål. Denne efterspørgsel stiller dog store krav til forvaltningens kompetencer ift. at beregne klimaaftryk af kommunens budgetforslag, som på nuværende tidspunkt har et efterslæb i forhold til de politiske ønsker, jf. figur 2.

Indtil videre arbejder flere kommuner med de områder, hvor der er bedst muligheder for at beregne klimaaftryk. Det drejer sig særligt om transport og fødevarer, hvor der er bedst adgang til data, og hvor der i forvejen er beregnet emissionsfaktorer, der kan bruges i arbejdet. Der er til gengæld stor interesse for også at kunne regne på byggeri og anlæg, hvor datagrundlaget dog er vanskeligere. At forankre klima i budgetlægningen er et bredt begreb, men på tværs af kommunerne kan der dog foreløbigt identificeres to veje på området.

1: Klima i beslutningsprocessen

Den mindst ressourcekrævende vej handler om, at klima tænkes ind i beslutningsprocessen, bl.a. ved, at politikere reflekterer over klimaaftrykket ved kommunens budgetforslag, oftest gennem en kvalitativ vurdering frem for en kvantitativ, fx eksemplificeret ved en ’rød-gul-grøn-model’. Denne model anvendes af både Middelfart og Svendborg kommuner. Aalborg Kommune har også arbejdet med en kategorisering fra 1-3 vedrørende klimaaftrykket fra kommunens anlægsprojekter.

2: Klimaopgørelser i budget og regnskab (scope 1 og 2)

En anden vej relaterer sig til mere kvantitative beregninger af kommunens klimaaftryk på scope 1 og 2. I Aarhus Kommune udarbejdes årligt to klimaregnskaber: Ét for kommunen som koncern, dvs. hvad kommunen som organisation udleder, og ét for kommunen som bysamfund, hvilket inkluderer borgere og private virksomheder. Derudover er der vedtaget en lokal skyggepris på CO2-udledningen på de mest klimabelastende varer og tjenesteydelser, så som oksekød, lammekød, juice/læskedrikke, flyrejser m.fl. Derudover er Københavns Kommune på vej med en model for beregninger af kommunens CO2-udledning på kommunens budgetforslag, med særligt fokus på byggeri, anlæg og transport.

Der er et stort fokus på klimaaftrykket, som følger af det offentlige indkøb. Kommunerne arbejder på forskellig vis, både sammen og hver for sig, på at trække indkøbet i en grønnere retning, Derfor er der efterspørgsel på metoder til at beregne klimaaftryk, som afsæt for at følge udviklingen, prioritere indsatser og vurdere, hvor der opnås den største CO2-effekt.

Regeringen lancerede i oktober 2020 en strategi for offentlige grønne indkøb. Sammen med strategien offentliggjorde Økonomistyrelsen en rapport, der for første gang i dansk sammenhæng opgør klimaaftrykket fra det offentliges indkøb fordelt på sektorer4.

Klimaaftrykket af offentlige indkøb er i Økonomistyrelsens rapport beregnet ved hjælp af beregningsmodellen EXIOBASE(5). EXIOBASE er bl.a. valgt, fordi modellen omfatter den udenlandske udledning og fordi der er gjort omfattende brug af yderligere statistisk data til viderebearbejdning af de bagvedliggende tabeller til en egentlig beregningsmodel, så resultaterne kan kobles direkte til indkøbsdata. Beregningsmodellen favner værdikæden for indkøb helt fra udvinding af råstoffer til bortskaffelse af varen.

Beregningen af klimaaftrykket af det offentlige indkøb i beregningen er ikke direkte oversættelig til 70-procentmålsætningen. Det skyldes, at 70-procentmålsætningen, ligesom DK2020, tager udgangspunkt i FN's opgørelsesprincipper for de territoriale udledninger, og ikke klimaaftrykket fra forbruget.

Af figuren ovenfor fremgår det, at klimaaftrykket fra kommunernes indkøb i 2019 samlet set udgjorde lige under 6 mio. tons CO2. Klimaaftrykket er fordelt på et antal overordnede brancher/indkøbsområder, og opgørelsen viser, at klimaaftrykket fra kommunernes indkøb er størst, når det kommer til indkøb inden for bygge- og anlægsområdet.

Det andet største klimaaftryk udgøres af køb af energi og forsyning. Indkøb, der er tæt knyttet til bygge- og anlægsområdet, da det handler om driften og brugen af bygningerne, og de udgifter der er forbundet med at varme de kommunale bygninger op.

På en 3. plads over størst klimaaftryk optræder indkøb af ”Øvrige tjenesteydelser”, det dækker over kommunernes køb af fx konsulenter, vikarer, tolke, undervisning, rengøring, bankydelser mv. For denne type køb gælder, at det overvejende er de produkter, der indgår i opgaveløsningen, som forårsager et klimaaftryk.

Samtidig viser figuren fordelingen af klimaaftrykket fra kommunernes indkøb mellem Danmark og udlandet. Af det samlede klimaaftryk sker cirka 39 procent af udledningerne i Danmark, mens cirka 61 procent sker i de lande, vi importerer råstoffer, halvfabrikata og færdige varer og tjenesteydelser fra.

Beregningsmodellen, som ligger til grund for opgørelserne i Økonomistyrelsens rapport og figuren ovenfor, baserer sig på indkøbet i kroner ganget med en emissionsfaktor for forskellige indkøbskategorier.

Det betyder, at hvis indkøbet stiger i kr., så vil klimaaftrykket også stige. Kommunerne driver fx mange bygninger, hvilket vil afspejle sig i økonomien knyttet til dette område og dermed klimaaftrykket. Beregningsmodellen har heller ikke en så præcis detaljeringsgrad, der gør det muligt at monitorere på, om køb af ét produkt fremfor et andet er det mest klimarigtige valg. Ligesom beregningsmodellen ikke kan anvendes til at sige noget om, hvorvidt en indsats frem for en anden vil være den bedste investering, hvis man gerne vil opnå den største CO2-reduktion i sit indkøb.

Beregningsmodellen giver dog for første gang mulighed for at opgøre klimaaftrykket fra det offentlige indkøb og er lige nu det bedste bud på en fælles model til at opgøre CO2-udledningen fra indkøbet. Samtidig giver modellen viden om, hvilke indkøbsområder der har det største klimaaftryk, og det kan udgøre et afsæt for at prioritere fokusområder og afgrænse samt koncentrere dialogen lokalt.

Modellen videreudvikles løbende, så flere nuancer fanges. KL indgår i arbejdet med at videreudvikle modellen sammen med SKI. SKI driver et indkøbsdatasamarbejde, som 93 kommuner aktuelt er en del af. Der er indgået en datasamarbejdsaftale med staten, der giver SKI adgang til den beregningsmodel, der er udviklet i regi af staten, hvilket betyder, at SKI kan sende tal for klimaaftrykket fra den enkelte kommunes indkøb, hvis kommunen deltager i indkøbssamarbejdet. Det er forventningen, at kommunerne i den kommende tid vil modtage CO2-rapporter fra SKI.

Mens der for de territoriale udledninger er internationalt anerkendte rammeværk til at understøtte kommunernes klimaregnskaber, er der ikke tilsvarende standardiserede metoder til at opgøre de forbrugsbaserede udledninger.

Når stater og kommuner alligevel afsøger mulighederne for at afdække klimaaftrykket fra det forbrug, der kan ledes tilbage til kommunens eller en stats geografiske område, er det fordi udledningen fra forbrug ofte overstiger udledningen fra de territoriale udledninger. Forbruget i kommunen, i virksomheder og hos borgere i kommunens geografiske område er altså ikke en lille post i det reelle klimaregnskab.

Lige så vigtigt er det, at et klimaregnskab over CO2-udledning fra forbruget kan give en viden om hvor det lokale forbrug i særlig grad skaber udledninger udenfor kommunegrænsen og dermed lede til handlinger, der kan reducere den udledning.  

De fleste kommuner har indsatser i deres klimahandleplaner, der omhandler de forbrugsbaserede udledninger. Det handler om alt fra grønne indkøb over cirkulær økonomi til reduktion af madspild. En af de kommuner, der dog er gået mere systematisk til værks og har opgjort de forbrugsbaserede udledninger i klimahandleplanen, er Køge Kommune. Kommunens klimahandleplanen angiver derudover også konkrete tiltag til at reducere de forbrugsbaserede udledninger, der udgør en af de helt store poster i basisåret(6).

Forbrugets klimaaftryk for hele Danmark

Der er på nationalt plan igangsat et arbejde med at opgøre Danmarks samlede klimaaftryk fra forbrug. I 2019 udgjorde det forbrugsbaserede klimaaftryk 61 mio. CO2e, eller ca. 11 tons CO2e årligt per dansker. Men lige så interessant viser opgørelsen, at det kun er lige under halvdelen af det forbrugsbaserede klimaaftryk, der udledes af danske brancher. Hovedparten udledes af udenlandske brancher(7). Der arbejdes også på modeller for at videreudvikle og opdatere klimaaftryksberegnere fra national side, der kan understøtte arbejdet i kommuner og virksomheder, bl.a. på Aalborg Universitet.

Byer og kommunernes udviklingsarbejde

C40 er et internationalt bynetværk, der samler en række af verdens største og mest klimaambitiøse byer om at nedbringe udledningen af CO2 og andre drivhusgasser og fremme bæredygtige løsninger. C40 udarbejder analyser og guides til at levere på klimahandling og har også udarbejdet de første analyser om byernes arbejde med at opgøre udledninger fra forbruget(8). Arbejdet er dog endnu ikke så langt, at der er en færdig metode kommunerne kan gøre brug af.

En række C40-byer har arbejdet med at opgøre og nedbringe klimaaftrykket fra byernes forbrugsbaserede udledning. Mange benytter metoder, der baserer sig på data om forbrugsudgifter9, som den, der arbejdes på i forbindelse med det offentlige indkøb. Men der er også byer, der forsøger at benytte mængdedata for de produkter, der forbruges10.

I de nordiske lande er der fokus på kommunernes arbejde med klimaneutralitet og Aarhus Universitet er gået sammen med tre andre nordiske forskningsinstitutioner; SYKE i Finland, Cicero i Norge og Stockholm Environment institut i Sverige om et udviklingsprojekt under Nordisk Ministerråd, der skal afdække, hvordan kommuner i Norden arbejder med klimaneutralitet. I forskningsprojektet skal der også udvikles brugbare metoder til at bestemme klimaaftrykket fra forbrug i hele kommunens geografi, samt den CO2, der bindes indenfor kommunen.

KL følger arbejdet og har på vegne af Aarhus Universitet udsendt et spørgeskema til de danske kommuner. Resultaterne skal anvendes til at udvikle et blueprint til, hvordan arbejdet med udledning fra forbrug kan tilrettelægges fremad.

1. 96 med Københavns Kommune, der er C40-medlem.
2. I 2015 på COP21 i Paris indgik FN’s medlemslande en juridisk bindende klimaaftale – Parisaftalen. Prisaftalen har en målsætning om målsætning om at begrænse den globale temperaturstigning til under to grader – og om at arbejde for at begrænse temperaturstigningen til 1,5 grader.
3. En undersøgelse på tværs af en række byers forbrugsbaserede udledningsregnskaber i 2018 viste, at udledningerne fra forbrug i gennemsnit er 60 pct. højere end de territoriale udledninger. For lande i Europa og USA var ratioen højere endnu.
4. Klimaaftrykket af offentlige indkøb
   oes.dk
5. EXIOBASE er en Environmentally Extended Multi-Regional Input/Output-tabel (EE-MRIO-tabel)1)
6. Køge Kommunes klimahandleplan: 
   DK2020 Klimaplan - Køge Kommune - Godkendt
7. Energistyrelsens rapport om opgørelsen baseret på 2019 tal er udarbejdet af Niras og viser bl.a. at 47 pct. af udledningerne stammer fra danske erhvervsvirksomheder, mens 53 pct. af forbrugets udledninger sker fra udenlandske brancher: 
   Ddelrapport 2 - Beregning af Danmarks samlede forbrugsbaserede klimaaftryk. pdf (ens.dk)
8.  Stockholm Environment Institute har udarbejdet denne guide til at udarbejde et regnskab over forbrugsbaserede udledninger på by- eller kommuneniveau:
   Estimating consumption-based greenhouse gas emissions at the city scale (c40knowledgehub.org)
9. Baseret på input-output-modeller, der for et bestemt geografisk område (fx en stat eller kommune) kortlægger typer og mængder af produkter og tjenesteydelser ("input"), der er nødvendige for at producere andre varer og tjenester, der i sidste ende forbruges ("output").
10. Typisk er metoden her at anvende livscyklusanalyser (LCA).