Produktivitetsrådets rapport, marts 2020

Aktuel økonomisk politik

COVID-19
Produktivitetsrådet beskriver, hvordan udbruddet af COVID-19 har betydelige konsekvenser for verdensøkonomien og rammer både udbud og efterspørgsel. Udbuddet blev først ramt med nedlukninger i Kina, hvor også producenter i den øvrige verden blev påvirket af manglende forsyninger fra kinesiske virksomheder. Derefter har tiltag for at inddæmme spredningen i den øvrige verden herunder Europa og Danmark sænket det effektive arbejdsudbud. Her i landet bl.a. via lukning af pasningstilbud for forældre samt karantæne, sygdom og hjemsendelse samt hjemmearbejde for mange personer i både offentlige og privat sektor. Servicesektoren er blevet særligt ramt både gennem deciderede påbud om lukning men også ved et stort fald i efterspørgslen. Produktivitetsrådet derfor et markant fald i den økonomiske aktivitet og tilsvarende stigning i ledigheden. De vurderer det dog sandsynligt med en hurtig genopretning af dansk økonomi, da den ikke præget af ubalancer som op til finanskrisen. De peger i den forbindelse på, at tilbageslaget i amerikansk økonomi var relativt kortvarigt efter den spanske syge i 1918-19.

Produktivitetsrådet finder regeringens og Folketingets økonomiske tiltag i forbindelse med COVID-19 hensigtsmæssige, da det kan have negative påvirkning på produktiviteten efter krisen, hvis virksomheder må lukke og medarbejdere med særlig viden afskediges som følge af de ekstraordinære forhold. De mener dog, at kompensationsordninger især bør rette sig mod brancher, der ikke kan indhente det tabte efter krisen. Derudover påpeger de, at det er afgørende, at virksomhederne også sikres likviditeten på den korte bane for at undgå lukninger og afskedigelser. Da de offentlige finanser er solide i Danmark, finder Produktivitetsrådet, at der er plads til de fremlagte tiltag af midlertidig karakter.

Den offentlige sektors effektivitet
Produktivitetsrådet finder det ikke hensigtsmæssigt at sikre en bedre normering i daginstitutioner ved centrale krav og regler. De påpeger, at omkostningseffektivitet bedst sikres ved at lade decentrale enheder agere og prioritere. Et mål om fx højere normeringer opnås derfor bedst ved at påvirke disse gennem incitamenter. Det kunne være en tilskyndelse til højere normeringer i tilskudssystemet, eller der kunne gives mulighed for at øge forældrebetalingen. Produktivitetsrådet peger på centrale begrænsninger i anvendelse af konsulentydelser som et andet eksempel på mindre fleksibilitet i de decentrale enheders ageren, der kan ramme produktiviteten.

Produktivitetsrådet påpeger, at det etårige perspektiv i budgetlovens udgiftslofter og sanktioner kan give incitamenter til uhensigtsmæssig adfærd. Således at der risikeres en kortsigtet planlægning med tilbageholdenhed i starten af året og mere forbrug i slutningen af året, hvis der viser sig at være plads i budgettet. Produktivitetsrådet finder et generelt behov for mere viden om effekterne af det etårige perspektiv i budgetloven. De omtaler også, at kommunerne har underforbrugt på servicebudgetterne, men overskredet anlægsloftet. Hvor underforbruget kan ses som resultat af sanktioner ved overskridelse, mens der for anlægslofterne blandt andet som følge af investeringernes langsigtede planlægningshorisont ikke er nogen sanktion. Produktivitetsrådet finder derfor, at det er relevant at overveje en ændring af sanktionerne til at blive opgjort ud fra flere års udgiftslofter. Budgetloven er planlagt at skulle evalueres og revideres i foråret 2020.

Klima- og miljøpolitik
Produktivitetsrådet nævner, at gennemførsel af målsætningerne i den nye klimalov må forventes at svække produktivitetsudviklingen i en periode, da det vil begrænse virksomhederne i at tilrettelægge deres produktion mest effektivt. De påpeger, at målet om 70 pct. reduktion i 2030 svarer til, at der i de kommende ti år skal reduceres næsten lige så meget i udledningerne, som der er blevet de seneste 30 år. Produktivitetsrådet finder, at målsætninger i klimaloven bør opnås ved målrettede afgifter såsom en ensartet afgift på udledninger på tværs af alle brancher. At lade alle aktører agere i et marked, hvor udledning er afgiftsbelagt, sikrer at målene kan nås på en fleksibel og omkostningseffektiv måde. Det fremhæves, at hvis adfærden også forsøges påvirket gennem regler, forbud, regulering mv. vil det forøge omkostningerne, da man så ikke giver aktørerne fleksibilitet til at finde den omkostningseffektive vej. Produktivitetsrådet påpeger også, at et vil forøge omkostningen, hvis den danske klimapolitik ikke kun fokuserer på den danske udledning men også skal tage hensyn til påvirkninger på udledningen i andre lande (såkaldte lækage).

Produktivitetsrådet nævner, at forventede fordelingsmæssige konsekvenser af klimamålene, kan undgås ved samtidig at reducere de nuværende energiafgifter eller gennem andre dele af skattesystemet. Produktivitetsrådet mener, at der burde være dokumenteret behov for den såkaldt grønne fremtidsfond, der var indeholdt i finansloven for 2020 med ramme på 25 mia. kr. Behovet for at staten påtager sig risiko ved at drive finansieringsvirksomhed kunne teoretisk begrundes i markedsfejl. Produktivitetsrådet finder, at der burde være fremlagt dokumentation for eventuelle markedsfejl og fondens bidrag til at afhjælpe disse.

Skattepolitik
Produktivitetsrådet finder det hensigtsmæssigt, at arvebeskatningen ved generationsskifte i familieejede virksomheder igen føres til samme niveau som ved andre typer af arv (dog med mulighed for at afdrage over 30 år). Det vil bidrage til, at virksomheden overdrages eller sælges til den ejer, der kan føre den mest produktivt videre, fremfor at favorisere overdragelse til et familiemedlem.

Lejeloven
Produktivitetsrådet finder, at Folketingets indførelse af en karensperiode på fem år for huslejestigninger efter større boligforbedringer vil svække incitamenterne til hensigtsmæssige investeringer i boligmasse. De finder, at det kan medføre færre gavnlige investeringer og en boligmasse af ringere kvalitet. Produktivitetsrådet påpeger også, at muligheden for at undgå karensperiode ved at foretage energiforbedringer kan føre til unødvendige investeringer, som primært foretages for at undgå karensperioden. Som ved den generelle klimapolitik finder Produktivitetsrådet det mest hensigtsmæssigt at sikre energiforbedringer gennem generelle afgifter på udledninger. Produktivitetsrådet peger derudover på uhensigtsmæssigheder ved den generelle huslejeregulering og opfordrer til overvejelse heraf.

Udviklingen i produktiviteten

Produktivitetsrådet viser det velkendte resultat, at væksten den danske timeproduktivitet har været aftagende siden 1960’erne. Dog er væksten tiltaget lidt igen, så den de seneste ti år har ligget omtrent på niveau med 1990’erne. Timeproduktiviteten måler værdiskabelsen per præsteret arbejdstime. Det nævnes, at Danmarks Statistik igen i 2019 opjusterede tallene for BNP mærkbart. Dette gav en 5 pct. højere produktivitet i 2019. En stor del af Danmarks Statistiks opjusteringer af tallene for BNP mv. skyldes revisioner for store danske koncerners globale aktiviteter. Dette ses blandt andet ved en større eksport af varer uden passage over den danske grænse. Produktivitetsrådet har set nærmere på sådanne fænomener i rapporten.

Det er især eksport af varer efter forarbejdning i udlandet under dansk ejerskab eller såkaldt merchanting, der ligger bag eksporten uden dansk grænsepassage[1]. Merchanting er ren handel med varer, der købes og sælges i udlandet uden nogen fysisk kontakt til Danmark. Da disse fænomener indgår i opgørelsen af den danske produktivitet, er det relevant at se nærmere på dem for at forstå deres påvirkning af de danske tal. Produktivitetsrådet finder, at afhængig af i hvor høj grad man tilskriver værdiskabelsen i udlandet til beskæftigede i Danmark, får man forskellige resultater for, hvordan disse globale aktiviteter påvirker produktiviteten. Hvis indtægterne fra disse to former for eksport fx fratrækkes værdiskabelsen i Danmark ud fra en antagelse om, at ingen beskæftigede i Danmark bidrager til disse indtægter, fås det resultat, at produktivitetsniveau og -vækst for de hjemlige beskæftigede reduceres. Det er især fem store danske industrikoncerner, der fylder noget i disse særlige eksportformer.

Produktivitetsrådet laver også en international sammenligning af timeproduktivitet og nationalindkomst pr. indbygger. Danmark ligger pænt placeret i top fem i begge opgørelser, når der ses på sammenlignelige OECD-lande. For industrien har Danmark også en relativ høj vækst i timeproduktiviteten de seneste tyve år på niveau med Sverige og USA og over lande som Tyskland og Holland. For servicesektoren har den danske produktivitetsvækst dog ikke klaret sig så godt i international sammenligning, men den ligger stadig på omtrent det samme som i Tyskland og Holland. Der er dog mange problemer tilknyttet internationale sammenligninger af produktivitetstal, så der er knyttet en høj grad af usikkerhed til ovenstående sammenligninger.

Produktivitetsrådet ser også nærmere på udviklingen i graden af konkurrence mellem virksomhederne. En lavere grad af konkurrence kan svække produktivitetsudviklingen, da der er mindre tilskyndelse til effektivisering og innovation samt mindre risiko for, at de dygtigste virksomheder udkonkurrerer de dårligste. For USA finder en række undersøgelser indikationer på en lavere grad af konkurrence. Der findes fx en større koncentration på enkelte store virksomheder i mange brancher samt en koncentration af afkast på færre virksomheder, der også opnår relativt større afkast end det historisk normale. For Europa findes derimod mere blandede resultater. En undersøgelse for Danmark finder, at der overordnet set kan ses tegn på en stigning i overnormale kapitalafkast, men det er ikke muligt at drage konklusioner, om det skyldes ringere konkurrenceforhold.

Investeringer i infrastruktur

Produktivitetsrådet ser nærmere på investeringer i transportinfrastrukturen. Infrastrukturen spiller en vigtig rolle for både den private og offentlige produktivitet. Produktivitetsrådet undersøger konkret, hvordan etableringen af motorveje i Østjylland i 1990’erne har påvirket den økonomiske aktivitet og produktivitet i Danmark. Der findes en positiv effekt på erhvervsindkomsten og beskæftigelsen i lokalområdet. Det konkluderes også, at disse positive effekter teoretisk også må haft en positiv effekt på den samlede indkomst i landet.

Produktivitetsrådet ser også på de traditionelle opgørelsesmetoder til cost-benefit-beregninger, der anvendes til at vurdere infrastrukturprojekter og anbefales af Transportministeriet. De påpeger, at disse metoder formentligt ikke opfanger alle produktivitetsgevinster, da de afspejler de direkte gevinster for brugerne af infrastrukturen og ikke samfundsøkonomiske gevinster udover disse. Sidstnævnte eksterne gevinster kunne fx være produktivitetsgevinster ved en øget vidensdeling i samfundet, når virksomheder og beskæftigede nemmere får øget deres kontaktflade. Det kunne også være arbejdsløse, der kommer i beskæftigelse som følge af adgang til flere arbejdspladser. I dette tilfælde opstår der en samfundsøkonomisk gevinst udover den rent personlige, hvilken kan måles ved de færre offentlige udgifter og øgede skatteindtægter.

[1] Se evt. sidste afsnit i artiklen Corona-virus rammer økonomien.

Læs artiklen: Corona-virus rammer økonomien. 

Læs flere artikler